中央黨校李良棟教授主持完成的國家社科基金重大項目《改革和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)方式執(zhí)政方式問題研究》，（項目號04&ZD014）,形成多份研究報告及學(xué)術(shù)論文。

　　一、改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑

　　發(fā)展中國特色社會主義民主政治的根本原則是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)上述三者有機統(tǒng)一的重要途徑。在中國，人民當(dāng)家作主離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也必須體現(xiàn)保證人民當(dāng)家作主。從理論上說，共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國家的權(quán)力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)。因此，中國共產(chǎn)黨在政治上的一切努力就是支持和保證人民群眾當(dāng)家作主。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揚人民民主兩者之間在理論上說應(yīng)該是完全一致的，但是，由于歷史和現(xiàn)實的種種原因，兩者在實踐操作中還沒有達(dá)到完全一致。在一定程度上說，這與黨原有的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式有關(guān)。

　　原有黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式脫胎于革命戰(zhàn)爭年代，形成于原有的計劃經(jīng)濟體制之下，盡管歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用，其自身也存在決策速度快、執(zhí)行效率高的優(yōu)勢，但已經(jīng)不很適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史需要。中共十一屆三中全會以來，圍繞建立社會主義市場經(jīng)濟和發(fā)展民主、健全法制，對原有的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制作了很大程度的調(diào)整和改革。但是，也必須看到，目前黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的現(xiàn)狀與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新的歷史要求相比，與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟新的經(jīng)濟格局相比，與發(fā)展民主和健全法治新的歷史要求相比，還存在著一些不很適應(yīng)的地方。必須看到，黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)揚民主不等于代替人民行使民主權(quán)利。在我國，人民代表大會是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的國家權(quán)力機關(guān)，在國家生活中應(yīng)該具有至高無上的地位。但是，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，由于原有的政治體制存在的一些弊端，政府機關(guān)、司法機關(guān)實際在很大程度上是對黨委負(fù)責(zé)，而對人民代表大會負(fù)責(zé)卻做得不夠，造成了人民代表大會及其常委會的權(quán)威性沒有體現(xiàn)出來。

　　按照目前學(xué)術(shù)界的通行看法，領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政是既有區(qū)別又有聯(lián)系的兩個范疇。領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵是率領(lǐng)和引導(dǎo)的意思，體現(xiàn)在動員、組織人民群眾實現(xiàn)某種任務(wù)和協(xié)調(diào)社會生活關(guān)系各個方面之中，其主要涵義屬于政治范疇。而執(zhí)政則是一個政黨依照法律在國家政權(quán)中享有主導(dǎo)地位、并通過國家政權(quán)將自己的治國主張貫徹于國家事務(wù)管理過程中的活動，其主要涵義是一個法律范疇。 政黨與政權(quán)確實是有著區(qū)別的不同政治主體。政黨是為奪取政權(quán)和鞏固政權(quán)而集合起來的政治組織；而政權(quán)是國家是實現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的組織形式。一般地說，政黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是由該政黨的全體成員推舉的，是政治組織的內(nèi)部活動；而國家權(quán)力機關(guān)及其組織成員是由具有選舉權(quán)的公民依照法律直接或間接選舉產(chǎn)生的，屬于法律活動的范疇。政黨并不直接掌握公權(quán)力，而政權(quán)則是公權(quán)力的集中代表。在政治生活中，政黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不能簡單等同更不能代替政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，政黨本身（同樣包括執(zhí)政黨）也不能直接使黨的決定成為國家即全體公民的意志。中國共產(chǎn)黨是國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但并不是國家權(quán)力機關(guān)。黨的領(lǐng)導(dǎo)活動通常是通過制定正確的政治綱領(lǐng)來動員和組織全社會去實現(xiàn)某種目的和任務(wù)，主要是一種政治行為。而黨的執(zhí)政活動則主要是國家行為，所有活動必須規(guī)范在法律層面，依照法律進(jìn)行。

　　黨的十六大報告指出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，集中精力抓大事，支持各方獨立負(fù)責(zé)、步調(diào)一致地開展工作。進(jìn)一步改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制。按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委和人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們進(jìn)行監(jiān)督；支持政府履行法定的職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團結(jié)和民主兩大主題履行職能。加強對工會、共青團和婦聯(lián)等人民團體的領(lǐng)導(dǎo)，支持他們依照法律和各自章程開展工作，更好地成為黨聯(lián)系廣大人民群眾的橋梁和紐帶�！�2黨的十六大確定的這些原則，需要通過黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化去實現(xiàn)。在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨作為中國社會主義建設(shè)的政治領(lǐng)導(dǎo)核心，它的所有領(lǐng)導(dǎo)活動和執(zhí)政活動都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨對國家生活的領(lǐng)導(dǎo)，不是直接管理國家生活而是間接地實行政治領(lǐng)導(dǎo)。這種間接地對國家政治生活實行政治領(lǐng)導(dǎo)，就是執(zhí)政黨作為整體執(zhí)掌國家政權(quán)的方式。

　　當(dāng)然，在注意區(qū)分黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式之間區(qū)別的同時，我們又不能忽略領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式之間的聯(lián)系。在社會主義國家，共產(chǎn)黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)掌國家政權(quán)的執(zhí)政權(quán)又是有聯(lián)系的。這是中國政治同西方政治的根本差別。西方的政黨政治主要圍繞執(zhí)政活動進(jìn)行，他們的政黨與國家政權(quán)不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。而中國共產(chǎn)黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)是由憲法確定的。江澤民曾經(jīng)說過：“我們的黨是執(zhí)政黨，黨的領(lǐng)導(dǎo)是要通過執(zhí)政來體現(xiàn)。”1在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是執(zhí)政的前提和基礎(chǔ)，沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，就沒有黨的執(zhí)政地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動有相當(dāng)一部分內(nèi)容特別是對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)同時也就是執(zhí)政的內(nèi)容。同樣，黨的執(zhí)政活動又是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的重要保證。在社會主義國家，執(zhí)政黨只有在執(zhí)政活動中表現(xiàn)出高超的能力和非凡的績效，才能加強和鞏固執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，實現(xiàn)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)地位的長治久安，這是我們之所以要改革和完善黨的執(zhí)政方式的根本原因。黨作為執(zhí)政黨在憲法和法律的范圍內(nèi)實行依法執(zhí)政，不能超越國家政權(quán)又不能離開國家政權(quán)。在中國的政治生活系統(tǒng)中，執(zhí)政黨與作為國家權(quán)力機關(guān)的人民代表大會以及作為國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的人民政府、司法機關(guān)都是政治活動的主體，相互之間必然存在著互動關(guān)系。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式就是要尋求彼此之間一種合理的互動關(guān)系。所以，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主與依法治國有機統(tǒng)一的重要途徑。

　　二、執(zhí)政黨應(yīng)該善于通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國家生活和社會生活

　　當(dāng)今世界絕大多數(shù)國家都是政黨政治。在政黨政治的條件下，政黨依照法律對于國家政權(quán)實行合理規(guī)范的控制和影響，已成為世界各國政治發(fā)展的普遍趨勢和歷史潮流。中國要走向政治現(xiàn)代化，就應(yīng)該適應(yīng)這種歷史的趨勢，善于通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)國家生活和社會生活。

　　在社會主義中國，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨執(zhí)掌政權(quán)，毫無疑問必須而且應(yīng)該影響和控制國家政權(quán)，承擔(dān)組織和管理國家政治生活的任務(wù)。問題在于，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，應(yīng)該采取什么形式影響和控制國家政權(quán)。以往的做法是執(zhí)政黨在許多問題上事實上代替了國家政權(quán)，造成國家政權(quán)的功能弱化。所以，我們才把改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式問題提上日程。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，改變以往在一些問題上代替政權(quán)活動的做法，最佳的形式是執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)之中。這里必須說明，執(zhí)政黨依法溶入國家政權(quán)活動，絕不是過去那種黨政嚴(yán)重不分的狀態(tài)，而是按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政原則，探索和尋求一系列合理、規(guī)范、合法的方式和體制，進(jìn)入國家政權(quán)并且對其實現(xiàn)影響和控制。

　　在我國，執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)可影響國家政權(quán)，首先應(yīng)該溶入人民代表大會。之所以如是說，是因為：人民代表大會是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民在政治上當(dāng)家作主的主要渠道。我國的人民代表大會是擁有至高無上權(quán)力的國家機關(guān)。我國憲法明確規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。各級人民政府和司法機關(guān)由各級人民代表大會產(chǎn)生，向人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督。

　　我國的人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下運行的。在我國，人民在政治上當(dāng)家作主離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，共產(chǎn)黨推進(jìn)社會主義民主更不能離開人民群眾。在中國的政治生活系統(tǒng)中，共產(chǎn)黨與人民代表大會都是政治活動的主體，他們之間必然存在著互動關(guān)系,而這種互動關(guān)系應(yīng)該是辨證統(tǒng)一的良性互動關(guān)系。我國民主政治建設(shè)的根本原則和發(fā)展目標(biāo)是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，這就客觀地要求執(zhí)政黨在執(zhí)政實踐中應(yīng)該同人民代表大會統(tǒng)一起來，善于通過人民代表大會去控制和掌握國家政權(quán)。

　　執(zhí)政黨溶入國家政權(quán)活動，其次是應(yīng)該能夠控制和影響國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)。對政府權(quán)力運作的過程施加影響從而實現(xiàn)控制政府的目的，是現(xiàn)代政黨政治普遍追求的目標(biāo)。毫無疑問，中國共產(chǎn)黨作為政治領(lǐng)導(dǎo)核心應(yīng)該對國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)，作為國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的各級人民政府和作為國家司法機關(guān)的各級人民法院、人民檢察院也必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，自覺地在工作中貫徹和執(zhí)行黨的路線、方針和政策。但是，黨對國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，并不等于可以直接統(tǒng)領(lǐng)、甚至插手這些機關(guān)的工作，而是通過政治領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)。

　　黨對國家權(quán)力執(zhí)行機關(guān)實行政治領(lǐng)導(dǎo)一是把黨的政治主張經(jīng)過法定程序交由國家權(quán)力機關(guān)變成國家意志，在此基礎(chǔ)上，要求政府機關(guān)和司法機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行上升為國家意志的法律。二是通過對政府機關(guān)、司法機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律的監(jiān)督體現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)。三是通過法定程序推薦政府組成重要人員實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。同時，對經(jīng)過實踐證明不能勝任職務(wù)或犯有錯誤的政府組成人員和重要干部，享有向國家權(quán)力機關(guān)提出罷免的建議權(quán)。

　　改革和完善執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，是一個錯綜復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此，執(zhí)政黨必須加強對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高執(zhí)政黨自身的領(lǐng)導(dǎo)能力和政治水平。要組織有關(guān)人員就這個問題深入進(jìn)行理論研究和政策研究，為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式提供科學(xué)的理論指導(dǎo)和正確的政策保障。同時，在科學(xué)制定規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試點實驗，及時總結(jié)經(jīng)驗，不斷把握規(guī)律，循序漸進(jìn)地推進(jìn)這項工作，使改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式真正能夠在科學(xué)化、理性化、實效化的軌道上運行。