城鎮(zhèn)化是中國現代化進程中的一個基本問題。黨的十八大報告多處提及轉變經濟發(fā)展方式，將積極推進城鎮(zhèn)化作為加快轉變經濟發(fā)展方式的主攻方向之一。筆者認為，在我國經濟下行壓力發(fā)生深刻變化的新形勢下，深入研討城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的問題，具有重大理論意義和實踐價值。

現行城鎮(zhèn)化模式的不足

近年來，中國經濟所取得的發(fā)展奇跡，與城鎮(zhèn)化的推進有密切聯(lián)系。但應當看到，地方政府依然根據土地要素來推動城鎮(zhèn)化與發(fā)展本地經濟。

現實中，地方政府將征收得來的土地按一定比例進行商業(yè)與住宅用地的高價使用權轉讓，同時劃出一定比例的土地用于工業(yè)開發(fā)區(qū)建設，以低價格工業(yè)用地來吸引外來投資商，工業(yè)用地價格低于土地的征用成本價甚至零成本。上述城鎮(zhèn)化模式在以下方面值得反思：其一，地方政府強力介入土地要素市場，擾亂了經濟規(guī)律，助推了城市住宅價格快速上漲，導致經濟發(fā)展方式的不可持續(xù)；其二，以土地金融為手段推動本地經濟增長，勢必使地方債務風險累積起來；其三，以城鎮(zhèn)土地面積增長為表現形式的城鎮(zhèn)化速度超過了以人口增長為表現形式的城鎮(zhèn)化速度，導致了城鎮(zhèn)化的“虛胖”；其四，流動人口在快速城鎮(zhèn)化過程中獲益較少，不利于社會和諧穩(wěn)定。

推進城鎮(zhèn)化須考量兩個因素

當前，在推進城鎮(zhèn)化建設方面取得了巨大成就，但是不可忽視我國城鎮(zhèn)化進程中存在的兩大實際情況。

從產業(yè)結構來看，以制造業(yè)為主導的中國產業(yè)結構較為低端。在目前的經濟增長中制造業(yè)吸納的就業(yè)數量、創(chuàng)造的GDP與自身生產效率直接決定了從業(yè)人員的工資福利水平。我們將制造業(yè)分為出口與內銷企業(yè)兩類，其中又將出口企業(yè)按其出口密度分為0—25%、25%—50%、50%—75%、75%—100%等四類。據有關統(tǒng)計，從就業(yè)企業(yè)數量來看，出口密度0—25%的出口企業(yè)占7.4%，其余各類企業(yè)占92.6%，其中被認為是加工貿易、出口密度在75%—100%的企業(yè)占13%。從就業(yè)量來看，出口密度0—25%的出口企業(yè)占8.5%，其余各類企業(yè)占91.5%，而后者的就業(yè)人員中半數以上是流動人口。從企業(yè)生產效率來看，0-25%的出口企業(yè)生產效率最高，75%—100%的出口企業(yè)與內銷企業(yè)的生產效率最低。因此，大部分制造業(yè)的生產效率并不高，由此決定了大部分從業(yè)人員的工資不可能維持在一個較高水平。

從農村家庭收入與人口年齡結構來看，正能量正在遞減。從農村家庭收入的構成來看，家庭成員中的年輕一代（20—39歲）在外打工收入與年長一代（50—65歲）在農村務農收入各占50%，這兩者收入之和正好將目前中國農村生活水平維持在“溫飽之上、小康之下”的區(qū)間內，兩種收入來源中任何一項缺失都將對農民的生活與農村穩(wěn)定產生重要影響。有學者發(fā)現，從2004年起，以農村勞動力轉移進入城鎮(zhèn)非農部門就業(yè)為驅動力、改善經濟增長質量的制度紅利不再明顯，或者說，通過勞動力轉移帶動經濟增長的潛力已經不大了。

呼喚城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新

差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。以上現實表明，要想真正推動經濟發(fā)展方式轉變，就必須創(chuàng)新城鎮(zhèn)化模式。

地方政府逐步退出土地市場。從源頭上看，地方政府對土地市場壟斷及有悖于市場規(guī)律的配置難辭其咎。因此，調整政府間以GDP為核心的考核體系，逐漸改變地方政府在土地供給市場上的壟斷地位，才能從根本上求得經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

用人口城鎮(zhèn)化取代土地城鎮(zhèn)化。流動人口逐漸融入城市生活是人口城鎮(zhèn)化的主要特征，表現為不斷擴大流動人口的社會保障覆蓋面、夯實經濟增長的內需基礎。從內容上看，這不僅僅是提高流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等方面的社會保障條件，更主要的是滿足流動人口最基本的居住需求。對于流動人口在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等方面的社會保障支出，政府轉移支付的額度應該與地方已經吸收流動人口的數量掛鉤；同時，對于建設用地指標在各省之間的分配，也應與地方已吸收流動人口數量掛鉤。

慎重推進土地流轉。目前土地價值高的區(qū)位，多數位于大型城市的郊區(qū)或者沿海地區(qū)，如果貿然推動這一區(qū)位的土地流轉，必將導致原有的收入分配不公狀況更加突出。更為重要的是，大量資本下鄉(xiāng)很可能造成農村家庭喪失穩(wěn)定的農業(yè)經營收入。在城市就業(yè)機會不足、產業(yè)工資不高的情況下，這種急速的土地流轉相當程度上會打破當前農村和諧穩(wěn)定的局面。而只有在城市廉租房已經大量建成并對流動人口開放、其他社會保障均已到位，同時家庭成員的非農收入能維持其在城市基本“體面”生活的情況下，資本下鄉(xiāng)的前提才是成立的。

將現有富余工業(yè)用地存量轉化為住宅用地。現行城鎮(zhèn)化模式中，許多地方工業(yè)用地的供應面積與住宅用地面積之比達到2:1，導致了大量的工業(yè)用地浪費、濫占濫用現象。在不影響工業(yè)生產的條件下，我們完全可以“切出”一部分工業(yè)用地存量，變更為住宅用地。具體來說，可以先變更這一部分土地使用權的屬性，再依照當年工業(yè)用地協(xié)議價與同地段商住用地的招標拍賣價格，補交兩者之差價部分，最后依照當年招標拍賣價格與現階段的商住用地的招標拍賣價格，對兩者之間的增值部分征收高額的土地增值稅。

（作者為國家社科基金重大項目“新型城市化視角下的經濟發(fā)展方式轉變研究”首席專家、復旦大學教授）