隨著市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，我國的環(huán)境與生態(tài)污染問題日趨凸顯，由此對經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從2007年“廈門PX事件”起，我國各地發(fā)生多起環(huán)境群體性事件，近期又接連發(fā)生“茂名PX事件”和杭州“余杭中泰事件”。如何理性看待和科學(xué)評估由重大工程項目引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，并進(jìn)而做到積極應(yīng)對、標(biāo)本兼治是各級政府必須直面的重要課題。

　　重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險出現(xiàn)的新態(tài)勢

　　通過對近年典型環(huán)境群體性事件的分析和比較，筆者認(rèn)為當(dāng)前重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險呈現(xiàn)出六大新態(tài)勢：

　　重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險集中體現(xiàn)為環(huán)境群體性事件，這類事件大體上存在著“立項—抗議—博弈—終止”四個前后相續(xù)的階段。近年來，我國發(fā)生的環(huán)境群體性事件日益明顯地呈現(xiàn)出某種規(guī)律性——“立項—抗議—博弈—終止”的過程模式：即重大工程項目開始立項或準(zhǔn)備上馬，由于項目消息擴(kuò)散或項目開工而導(dǎo)致大眾動員與社會抗議，地方政府回應(yīng)、采用“軟硬兼施”手段應(yīng)對抗議與沖突，地方政府迫于強(qiáng)烈的民意和維穩(wěn)的壓力最終終止或取消工程項目。上述模式表明當(dāng)前我國在上馬重大工程項目時有陷入“一鬧就�！崩Ь值内呄�。

　　一些地方政府在推進(jìn)重大工程項目時忽視了利益相關(guān)者的風(fēng)險感知及其差異性，而這日益成為許多群體性事件爆發(fā)的重要心理根源�，F(xiàn)代風(fēng)險的一個顯著特征就是“主觀建構(gòu)性”。該特征表明，公眾的風(fēng)險感知可以同專家的知識和判斷相提并論。更值得關(guān)注的是，風(fēng)險感知會對個體或群體的行為產(chǎn)生直接影響，進(jìn)而成為影響社會穩(wěn)定的核心因素。近年來，從廈門到余杭的事件都印證了環(huán)境群體性事件的發(fā)生機(jī)理：風(fēng)險感知差異→應(yīng)對策略和行為→社會沖突爆發(fā)�？梢�，高度重視并評估利益相關(guān)者的風(fēng)險感知差異并進(jìn)行積極干預(yù)，對于實現(xiàn)風(fēng)險的源頭治理意義重大。

　　重大工程項目中風(fēng)險與利益分配的失衡或不匹配，通常會使得部分民眾產(chǎn)生相對剝奪感和怨恨延伸、甚至是現(xiàn)實的集體行動。通過剖析典型群體性事件發(fā)現(xiàn)，各地民眾反對PX等工程項目的原因是多樣的，但這些原因大都可以歸結(jié)到風(fēng)險與利益分配的失衡上，這種失衡主要體現(xiàn)在：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾生活環(huán)境與健康之間；國家發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域居民的利益之間。因此，當(dāng)上述失衡達(dá)到一定程度時，民眾就會產(chǎn)生相對剝奪感和心理怨恨，在一些因素（如信息披露或謠言）的影響下，部分民眾怨恨延伸，從而引發(fā)社會沖突。

　　雖然各級政府在上馬重大工程項目時日益重視群眾工作，但很多風(fēng)險沖突的發(fā)生或升級恰恰是由于群眾工作的嚴(yán)重失誤。群眾路線是黨的生命線，做好群眾工作對于鞏固黨的執(zhí)政地位與政府合法性具有根本性意義。然而，當(dāng)前許多地方在推進(jìn)重大工程項目時依然過于依賴單向度的群眾工作方式，沒有為公眾參與提供一套順暢、便捷的制度化渠道，其后果就是各種非制度化參與方式的興起和擴(kuò)散。更嚴(yán)重的問題是，在眾聲喧嘩的互聯(lián)網(wǎng)時代，一些地方政府不懂得如何做好群眾工作，粗暴維穩(wěn)的心態(tài)和簡單笨拙的處理方式往往成為群體性事件的直接誘因。

　　地方政府和民眾之間缺乏基本信任，雙方有時都會使用極端方式作為自己維穩(wěn)和維權(quán)的工具，這往往導(dǎo)致沖突持續(xù)升級和“雙輸”結(jié)果。研究表明，當(dāng)前我國形成了一種差序的政府信任結(jié)構(gòu)，地方政府與民眾之間的信任危機(jī)需要決策者高度警惕。如果長期延續(xù)甚至持續(xù)惡化，這種危機(jī)就很可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會沖突。民眾對涉及環(huán)境的工程項目采取“一概反對”和本能抵制態(tài)度，固然存在污名效應(yīng)和恐慌心理的原因，但也事實上存在著地方政府決策封閉和信息不透明。隨之而來的就是民眾以體制外方式維權(quán)，而地方政府則以防堵的方式維穩(wěn)，后果必然是兩敗俱傷，“余杭中泰事件”再次印證了“廈門PX事件”以來呈現(xiàn)出的驚人相似的演化邏輯。

　　謠言，特別是網(wǎng)絡(luò)謠言的作用日益凸顯，已成為重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的重要來源。由于政府信息不透明和民眾參與渠道不暢等原因，謠言，特別是網(wǎng)絡(luò)謠言越來越成為一種重要壓力機(jī)制。在各類群體性事件中，“謠言的制造與傳播——沖突的爆發(fā)或升級——政府辟謠與真相凸顯”的模式反復(fù)出現(xiàn)。如在“茂名PX事件”中，謠言成為社會沖突的重要媒介，推動事件的進(jìn)一步發(fā)酵。

　　重大工程項目社會穩(wěn)定風(fēng)險的治理策略

　　將“穩(wěn)評”嵌入政府決策過程，實現(xiàn)事前主動的風(fēng)險預(yù)防和矛盾化解。十八屆三中全會明確強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制”。筆者認(rèn)為，重大事項社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制（簡稱“穩(wěn)評”）就是一項從源頭上化解社會穩(wěn)定風(fēng)險和推動傳統(tǒng)維穩(wěn)模式轉(zhuǎn)型的重要制度安排，強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)的關(guān)口前移和風(fēng)險的源頭治理�！胺�(wěn)評”的要義在于它不僅是一個“設(shè)限”的評估機(jī)制，而且可以成為把握風(fēng)險源頭，化解社會矛盾，達(dá)成社會共識，從而推動建設(shè)事業(yè)的“積極機(jī)制”。因此，當(dāng)務(wù)之急就是將一個由科學(xué)與民主進(jìn)行雙輪驅(qū)動的“穩(wěn)評”機(jī)制嵌入到各級政府的決策過程中去，以更積極主動的姿態(tài)去化解矛盾進(jìn)而創(chuàng)造社會穩(wěn)定。

　　高度重視風(fēng)險感知，推動應(yīng)急管理轉(zhuǎn)向綜合風(fēng)險治理。由重大工程項目引發(fā)的風(fēng)險爭議甚至群體性事件，其重要心理根源在于不同利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性及應(yīng)對行為。因此，當(dāng)前在健全“穩(wěn)評”機(jī)制時應(yīng)當(dāng)高度重視風(fēng)險感知，并使之成為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估及政府決策的重要依據(jù)。這就要求將問卷調(diào)查、專家論證、實地走訪、座談會、聽證會和公示等獲取利益相關(guān)者真實風(fēng)險感知的多種方式程序化與規(guī)范化，從而切實提高“穩(wěn)評”的科學(xué)性和有效性，從而實現(xiàn)由滅火式維穩(wěn)的“應(yīng)急管理”向?qū)�風(fēng)險的源頭治理、動態(tài)治理和全過程治理結(jié)合的“綜合風(fēng)險治理”轉(zhuǎn)變。

　　強(qiáng)化政府利益——風(fēng)險平衡思維，有效協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的關(guān)系。習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上明確指出：維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)，維穩(wěn)的實質(zhì)是維權(quán)，要求完善對維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度。我們應(yīng)該把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制看作黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制的重要內(nèi)容�；�于利益分化和風(fēng)險共生的現(xiàn)實，當(dāng)前亟待強(qiáng)化各級政府的利益—風(fēng)險平衡思維，使得任何一項公共決策都盡力協(xié)調(diào)好利益分配與風(fēng)險分配之間的關(guān)系。就重大工程項目的利益——風(fēng)險分配而言，它應(yīng)當(dāng)建立在利益相關(guān)者有效參與和協(xié)商決策的基礎(chǔ)上，通過深化政府改革切實協(xié)調(diào)好區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長與當(dāng)?shù)孛癖娎�益的關(guān)系；避免出現(xiàn)政商同盟共同侵害民眾利益的情況；在建設(shè)對多數(shù)人都有益的鄰避設(shè)施時，應(yīng)通過公平的協(xié)商談判與利益補(bǔ)償機(jī)制處理好多數(shù)人與少數(shù)人的關(guān)系。

　　進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險溝通與公眾參與，切實改進(jìn)群眾工作方式。有效的風(fēng)險溝通有利于增強(qiáng)不同利益相關(guān)者對風(fēng)險的可容忍性、彌合公眾與政府間的風(fēng)險感知差異。當(dāng)前改進(jìn)群眾工作方式的重點是加大“從群眾中來”的力度，并使之同“到群眾中去”形成良性互動。因此，完善“穩(wěn)評”機(jī)制時，要把有無良好的風(fēng)險溝通機(jī)制作為重大工程項目穩(wěn)評的重要內(nèi)容，同時將吸收公眾參與“穩(wěn)評”的機(jī)制進(jìn)一步制度化和程序化。

　　健全重大工程項目輿情分析機(jī)制，提升政府治理輿情危機(jī)的能力。互聯(lián)網(wǎng)時代的風(fēng)險信息傳播與輿情動態(tài)演化，特別是網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)（如網(wǎng)絡(luò)謠言的廣泛傳播）往往是許多群體性事件發(fā)生的重要前奏或風(fēng)向標(biāo)，它通常會同現(xiàn)實輿情危機(jī)存在互動，而這往往會導(dǎo)致沖突爆發(fā)甚至持續(xù)升級。因此，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)積極健全重大工程項目網(wǎng)絡(luò)輿情分析機(jī)制，以有效提升政府治理輿情危機(jī)的能力。

　�。ㄗ髡邌挝唬何靼步煌ù髮W(xué)公共政策與管理學(xué)院；朱正威系國家社會科學(xué)基金重大項目“建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制研究”首席專家）