應急制度是國家機構、社會組織和公民個體突發(fā)事件應對行為的基本準則。應急制度的內外協(xié)調是應急參與主體協(xié)同有序合作的基礎，也是判斷政府應急管理成效的重要標準，它不僅反映在應急制度的不同層次和同一層次的不同內容上，還體現(xiàn)在制度與環(huán)境的匹配上。然而，由于制度間的交錯關聯(lián)、制度相對穩(wěn)定性和環(huán)境復雜變遷的沖突，應急制度的協(xié)調往往僅具有某種特定時空的相對性，它需要制度的動態(tài)更新來維系。某種程度上，法定制度的完善性、合作協(xié)議的完備性與制度更新的有效性共同構成了政府應急制度協(xié)調能力的主要內容。在應急管理中，法定制度主要是指應急法律法規(guī)和預案；合作協(xié)議是指政府間、政府與企業(yè)、政府與非政府組織為協(xié)同應急而自主自愿相互間訂立的合約。法定制度與合作協(xié)議都具有應急制度的規(guī)范性，其區(qū)別在于，前者約束力更強，后者則更易于適時調整。

應急制度協(xié)調亟待加強

從應急制度的框架看，目前我國已經初步形成了包括應急法律法規(guī)、中央與地方總體和專項應急預案，以及應急合作協(xié)議在內的應急制度體系，為突發(fā)事件應對中政府協(xié)調行為提供了重要的制度保障。但從應對突發(fā)事件的現(xiàn)實來看，應急制度架構及其更新仍然存在不足，從而限制了政府協(xié)調應對的成效。

應急制度體系尚不全面。作為應急行為的基礎，應急制度體系應邏輯嚴密、配套健全。但目前相關制度建設主要針對普通狀況的應急管理，作為“非常狀態(tài)基本法”和針對極端緊急狀態(tài)的《緊急狀態(tài)法》尚未出臺，從而使行政緊急權力的授予、權限、職責、解除等缺乏明確的法律規(guī)定。受國家政權鞏固需要和自然災害應對傳統(tǒng)的影響，當前應急制度偏重于自然災害、國家安全、公共衛(wèi)生和事故災難等領域，針對社會群體性事件、金融安全、生態(tài)安全等新型突發(fā)事件的法律法規(guī)較為缺乏，難以滿足應急所需。此外，應急預案“桶狀”現(xiàn)象明顯，基層單位預案照搬照抄現(xiàn)象普遍，缺乏必要的情境描述和具體舉措。

應急協(xié)調程序權責模糊。與普通立法類似，應急法律法規(guī)大多針對單一應急主體或某類突發(fā)事件立法，很少為多個主體應急行為銜接與協(xié)調的權限、程序、責任等專門立法。散落于多部應急法律中的涉及多主體間協(xié)調的制度規(guī)定，往往難以直接有效調節(jié)其互動行為。多主體間的應急合作協(xié)議雖能在一定程度上彌補法律缺憾，但受基本法律缺失和職責權限的制約，協(xié)調的范圍、機構、時機、程序、權利和責任等往往也難以明確，部分依賴自我判斷和行為自覺，這就加大了協(xié)調應急的不確定性，削弱了參與協(xié)調的積極性。

應急制度評估機制欠缺。應急制度的協(xié)調與完善建立在對既定制度充分認知的基礎上，這往往需要健全的制度評價機制作保證。然而，我國以應急制度文件為對象的邏輯評估和以突發(fā)事件應對現(xiàn)實和演練為對象的現(xiàn)實評估都嚴重缺失。應急制度邏輯評估尚處在理論研究階段，僅局限于應急預案評價的方法與指標體系研究，未能普遍運用于現(xiàn)實�，F(xiàn)有評估僅針對部分企業(yè)應急預案，且程序啟動、參與主體和結果運用等方面還不完善。在現(xiàn)實評估方面，受片面的政績觀影響，大多應急預案未能參與演練，參與演練的又因部署過于周密而不能切實檢驗制度實效；受形式主義影響，突發(fā)事件處置后的總結往往是自我總結和評估，大多僅圍繞應對的程序、方法、資源、結果等作較為直接的梳理，往往以自我表彰為主，較少涉及相對宏觀的法律法規(guī)和預案等制度層面的反思。

應急制度更新機制匱乏。應急制度的更新是制度評估的延伸。《突發(fā)事件應對法》第17條規(guī)定：“應急預案制定機關應當根據實際需要和情勢變化，適時修訂應急預案。應急預案的制定、修訂程序由國務院規(guī)定�！钡�是，制定和修訂程序至今未能成文，僅有江蘇等少數(shù)地區(qū)制定了相關制度。這就使大多數(shù)預案修訂情境、時間、程序等完全由預案制定機關自主決定，不僅依據的“實際需要和情勢變化”由其判斷，修訂程序和時間也由其自主選擇。而且，由于缺乏責任承擔規(guī)定，即便未能適時修訂，以致延誤突發(fā)事件應對，也不會因此遭受任何懲罰�；�于此，在應急法律制度更新無章可循的情形下，制度更新的效率和效果自然大打折扣。

著力點在于完善應急協(xié)調法律體系

在突發(fā)公共事件應對中，政府制度協(xié)調能力的提升建立在完善而有效的應急法律制度基礎上。這一制度體系不僅要實現(xiàn)橫向類別與縱向層次的完備，而且要實現(xiàn)各項制度間的內在統(tǒng)一與協(xié)調，并能及時與經濟社會的發(fā)展要求相適應。

第一，查漏補缺，完善應急協(xié)調法律體系。當前需從三方面著手：首先是把制定《緊急狀態(tài)法》提上議事日程，著力于規(guī)范宣布緊急狀態(tài)的權力主體、程序、范圍和責任，公民權利的限制、救濟和責任以及國家行政緊急權力與公民權利的關系等，為其他單行法提供立法基礎和指導。其次是制定 《減災基本法》、《社會安全事件應對法》等單行法律，彌補部分類別突發(fā)事件應對法律依據不足的問題，加強政府應急協(xié)調行為的合法性。最后是制定突發(fā)事件應對核心環(huán)節(jié)和所涉主體相關法律，如規(guī)范政府應急征用行為的《行政征用法》、調節(jié)社會組織參與應急的 《社會組織管理法》、調節(jié)突發(fā)公共事件利益關系的《行政補償法》，以及通過救助方式幫助災民恢復重建的《災害救助法》等。完善的應急協(xié)調法律體系既要有健全的法律，也要有為具體實施提供規(guī)范指導的法規(guī)和規(guī)章。

第二，細化協(xié)調程序，規(guī)范主體權責關系。政府應急協(xié)調行為的有效性與制度層面是否對協(xié)調者的職責權限、行為時機、對象選擇、協(xié)調內容、行為方式、協(xié)調目標、法律責任等有具體規(guī)定密切相關。因不同類別、規(guī)模和地域突發(fā)事件應對中協(xié)調行為差異較大，單獨制定協(xié)調法并不現(xiàn)實，為此，應在應急法律制度修訂時予以補充和完善，并最終通過參與式應急預案編制過程來落實。此外，政府間、政府與企事業(yè)單位、非政府組織的應急合作所涉機構、權限、責任、程序、資源等也應得到法律的授權與保障。在當前相關法律法規(guī)尚存空白的情況下，應鼓勵地方政府積極創(chuàng)造條件訂立應急合作協(xié)議，細化條款，總結經驗，在條件成熟的情況下，制定出臺相應法規(guī)。

第三，建立評估體系，推動制度規(guī)范協(xié)調。應急制度的內在協(xié)調不僅需要事后補救式的評估，更需要事前預見性的評估。為此，必須以立法的形式，盡快建立規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化的應急制度評估體系，對現(xiàn)有應急法律法規(guī)、預案和合作協(xié)議進行全方位、立體化、深層次的科學評價，發(fā)現(xiàn)并修正現(xiàn)有制度中相互沖突、銜接不力、模糊不清的地方。在應急制度評估體系中，宜在各級人大設立專門的評估機構，亦可委托政府應急辦、法制辦或相關研究機構承擔相關應急制度評估工作；評價制度應包括評價準則、運行程序、結構模塊、主要指標及結果運用等；評價應邏輯評估與現(xiàn)實評估兼?zhèn)洌�其中，邏輯評估應以每2—3年為周期開展；評價方法的選擇既要注重相對嚴謹而科學的專業(yè)評估，也不可忽視社會公眾和其他社會組織的建議和意見。

第四，建立更新程序，促進制度滿足現(xiàn)實要求。政府制度協(xié)調能力的提升，不僅在于應急制度的內在協(xié)調統(tǒng)一，還要求應急制度與經濟社會發(fā)展的匹配。后者通過制度的動態(tài)調整來實現(xiàn)，是制度空缺、沖突、模糊走向完整、統(tǒng)一、協(xié)調的關鍵步驟。為此，應盡快建立應急制度更新的規(guī)范和機制。其重點在于，首先根據應急制度的法律地位確立相應的制度更新主體，明確其法律責任；其次是規(guī)定應急制度更新的基本情形，建立定期更新和硬約束機制；最后，建立聯(lián)動更新制度，可在高一層級應急制度更新時，由下級應急制度評價機構適時制定該級需要調整的應急制度目錄、內容、時間表和目標要求。

（本文系國家社科基金重點項目“新型城鎮(zhèn)化進程中地方政府社會管理創(chuàng)新研究”（13AZD018）階段性成果）

（作者單位：蘇州大學政治與公共管理學院）