作者單位對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院

早在1993年，中央政府就提出要建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度，而2003年時(shí)也已提出“大力發(fā)展混合所有制企業(yè)”。不可否認(rèn)，在近20年的持續(xù)改革中，國(guó)有企業(yè)在治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)、效率提升方面都取得了不俗的成績(jī)。通過(guò)發(fā)展直接融資市場(chǎng)，特別是經(jīng)過(guò)2005—2008年的資本市場(chǎng)股權(quán)分置改革，混合所有制已經(jīng)在相當(dāng)多的領(lǐng)域里廣泛存在。完全國(guó)有獨(dú)資的企業(yè)很少，相當(dāng)多的企業(yè)已經(jīng)成為國(guó)有資本和社會(huì)資本的混合體，既然這樣，為何還要進(jìn)行混合所有制的改革呢？

30萬(wàn)億央企資產(chǎn)已5萬(wàn)億參加混改

首先，國(guó)有資本在整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的比重仍然很大，但經(jīng)營(yíng)效率不容樂(lè)觀。在A股市場(chǎng)中，國(guó)有控股公司市值約13.53萬(wàn)億元，占A股整體市值的64.25%。2013年中國(guó)企業(yè)500強(qiáng)中，國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)入圍達(dá)310家，占比62%。其營(yíng)業(yè)收入占500強(qiáng)公司的81.94%，凈利潤(rùn)占比為85.91%，資產(chǎn)總額占比為91.26%。2013年，進(jìn)入《財(cái)富》世界500強(qiáng)的中國(guó)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)下95家的新高，但這些企業(yè)的平均利潤(rùn)率卻由2012年的5.4%下滑到3.9%，僅有12家企業(yè)利潤(rùn)率達(dá)到10%以上，更有11家企業(yè)出現(xiàn)了虧損�？梢�(jiàn)國(guó)有資本雖然比重高，但效率近些年沒(méi)有明顯改善，甚至有所惡化。如果不設(shè)法提高這部分國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)效率，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。

其次，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)民福利起支柱作用的國(guó)有企業(yè)效率有待改進(jìn)。長(zhǎng)期以來(lái)，在石油、電信、鐵路、金融、軍工等事關(guān)國(guó)家安全的壟斷行業(yè)，控制著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的大型央企享受的政策資源十分優(yōu)厚，如廉價(jià)土地、優(yōu)惠的金融支持、排他性的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但若不考慮外部性，其自身的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)尚不如人意。2008—2013年，國(guó)有企業(yè)上繳的紅利占利潤(rùn)總額的比例分別為6.34%、10.24%、6.7%、8.7%、7.7%和8.7%，由此測(cè)算可得，國(guó)有資本分紅率僅為1%。這方面與公眾對(duì)央企承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、回饋社會(huì)大眾的期望相去甚遠(yuǎn)。

再次，國(guó)有資本和民營(yíng)資本發(fā)展失衡，國(guó)有資本混合的比例還有待提高。從世界500強(qiáng)入圍企業(yè)看，民營(yíng)企業(yè)占比不到8%，僅7家入圍。從中央企業(yè)及其子企業(yè)的混合所有制情況來(lái)看，已實(shí)行混合所有制企業(yè)的比例達(dá)到57%。截至2012年底，中央企業(yè)及其子企業(yè)控股的上市公司共378戶，上市公司中非國(guó)有股權(quán)比例已超過(guò)53%。地方國(guó)有企業(yè)控股的上市公司681戶，上市公司非國(guó)有股權(quán)比例已超過(guò)60%。從這個(gè)角度看，混合所有制似乎已取得了不小的進(jìn)展。但目前130多家央企擁有的30萬(wàn)億元總資產(chǎn)中，真正通過(guò)混合所有制改革的僅有5萬(wàn)億元。

混合所有制改革需要前瞻性的頂層設(shè)計(jì)

從當(dāng)前我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的架構(gòu)來(lái)看，國(guó)有企業(yè)主動(dòng)推進(jìn)混合所有制改革的可能性較小。目前，中央政府明確了非公資本參與央企投資項(xiàng)目的七大領(lǐng)域，這是一個(gè)很好的開(kāi)端。中石油、中石化都推出了引入社會(huì)資本的方案。但社會(huì)各界的反響卻并不一致。在國(guó)家能源局推出 《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放監(jiān)管辦法（試行）》的背景下，有論者認(rèn)為，央企引資的目的在于規(guī)避管道分享的風(fēng)險(xiǎn)，僅剝離了低效資產(chǎn)。如何防止國(guó)有資本只拿出一些低效的資產(chǎn)或項(xiàng)目與非公資本合資，在論者看來(lái)，已成為目前混合所有制改革面臨的核心難題。國(guó)企“強(qiáng)管理者，弱所有者”的局面，導(dǎo)致政府部門(mén)在判斷具體項(xiàng)目或資產(chǎn)的前景時(shí)，存在著巨大的“信息不對(duì)稱(chēng)”。而民營(yíng)資本處于相對(duì)弱勢(shì)，從規(guī)模、軟實(shí)力等各方面來(lái)講，不具備與大型國(guó)有企業(yè)談判的資格。因此，如何協(xié)調(diào)二者的關(guān)系，有待決策層的頂層設(shè)計(jì)。

優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)

在我國(guó)國(guó)有企業(yè)比重較高的省市，如上海、安徽、廣東等地，地方政府在新一輪的國(guó)有企業(yè)改革熱潮中都提出了清晰的戰(zhàn)略目標(biāo)。如上海提出要在3—5年后，“形成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展要求的國(guó)資布局，國(guó)資委系統(tǒng)80%以上的國(guó)資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”。但上海的國(guó)有資本目前布局在新興戰(zhàn)略性行業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)的并不多，主要還是集中在商業(yè)、一般制造業(yè)等傳統(tǒng)領(lǐng)域，完成這一轉(zhuǎn)換有相當(dāng)?shù)碾y度。一般制造業(yè)在混合所有制改革中不具備吸引非公資本的優(yōu)勢(shì)，而先進(jìn)的制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在國(guó)有資本中的占比較低，并處于培育階段，有著較高的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的行業(yè)特性決定了它是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，市場(chǎng)對(duì)服務(wù)業(yè)的需求變化最為敏感，政府介入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的恰當(dāng)方式值得研究。在以往的國(guó)有上市企業(yè)改革中，地方政府往往傾向于變賣(mài)或置換出運(yùn)營(yíng)效率不佳的資產(chǎn)，然后在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)購(gòu)買(mǎi)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)并置入上市公司，以此來(lái)改善經(jīng)營(yíng)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。但這進(jìn)一步加大了國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的權(quán)重，對(duì)民營(yíng)資本可能產(chǎn)生擠出效應(yīng)，從而不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)。在新一輪的混合所有制改革中，國(guó)有企業(yè)需要放松控股比例的約束，同時(shí)在民營(yíng)資本薄弱的技術(shù)領(lǐng)先行業(yè)，率先布局并引領(lǐng)投資方向，這對(duì)國(guó)有資本管理者的投資眼光和能力提出了很高的要求。

監(jiān)管體制從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)作為政府股東出資人，直接持有大型央企母公司的股份，并間接持有上市公司的股份。且不論這一監(jiān)管模式下存在的委托—代理人問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)的重大資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資金運(yùn)用等日常經(jīng)營(yíng)事務(wù)，都需要經(jīng)過(guò)董事會(huì)和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的雙重審批，甚至國(guó)資部門(mén)的審批效力高于董事會(huì)決議。這有違現(xiàn)代企業(yè)制度的治理結(jié)構(gòu)，降低了決策的有效性。增加審批環(huán)節(jié)帶來(lái)的決策時(shí)滯，會(huì)造成企業(yè)投資機(jī)會(huì)的錯(cuò)失，而國(guó)資部門(mén)審批旨在降低企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)的效果卻不彰顯。

混合所有制改革要求國(guó)有資本能在不同行業(yè)之間有效流動(dòng)，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)的職責(zé)不再是單純的 “管資產(chǎn)”，以及靜態(tài)追求國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，而是在更高層次上對(duì)國(guó)有資本的戰(zhàn)略性布局，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的做大做強(qiáng)，發(fā)揮其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全運(yùn)行的保障作用和對(duì)民營(yíng)資本的引領(lǐng)功能。在現(xiàn)有的監(jiān)管體制下，國(guó)資管理部門(mén)對(duì)國(guó)有上市公司參股企業(yè)股權(quán)監(jiān)管十分嚴(yán)格，哪怕是1%的小比例股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)�也要履行相關(guān)的資產(chǎn)評(píng)估和批復(fù)等手續(xù)，導(dǎo)致國(guó)有資本股權(quán)退出難。這就要求國(guó)資管理部門(mén)擺脫原有的行政監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向尊重市場(chǎng)規(guī)則的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式，從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變。

（本文系國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目 “國(guó)有經(jīng)濟(jì)深入調(diào)整的戰(zhàn)略目標(biāo)、路徑與政策選擇研究”（13BJY002）階段性成果）