【摘要】隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展進(jìn)程的加快，大量人口從農(nóng)村流向城市，流動(dòng)人口管理已成為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題之一。按戶籍與社會(huì)服務(wù)“剝離式”改革思路，在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，基于目前城市流動(dòng)人口管理的實(shí)踐探索，提出按基本公共服務(wù)均等化理念，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)的國(guó)民待遇；建立以居民身份證和居住證“兩證”為核心的流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)管理制度；建立與居民身份證和居住證制度相關(guān)聯(lián)的“社會(huì)服務(wù)包”；通過(guò)積分制實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)體系多段融通和分級(jí)管理，從而實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)人口的管理與服務(wù)的重構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】流動(dòng)人口 居住證 社會(huì)服務(wù)包 戶籍改革 基本公共服務(wù)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程全面加快，人口流動(dòng)日益活躍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)流動(dòng)人口達(dá)到2.3億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?7%左右。①其中，大量人口從農(nóng)村流向城市，流動(dòng)人口管理問(wèn)題日益突出，已成為我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要問(wèn)題之一。

長(zhǎng)期以來(lái)，以戶籍制度為基礎(chǔ)，建立了一整套流動(dòng)人口城鄉(xiāng)分割的管理體制，從而引發(fā)了流動(dòng)人口管理及其服務(wù)的問(wèn)題。近年來(lái)，圍繞著服務(wù)型政府的建設(shè)，中央政府明確提出“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，并把它作為全面建成小康社會(huì)的主要目標(biāo)之一，因而，基本公共服務(wù)均等化已從基本理念上升為國(guó)家實(shí)踐。另一方面，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要讓農(nóng)民進(jìn)城“進(jìn)得來(lái)、留得下、有尊嚴(yán)”。因此，在新型城鎮(zhèn)化背景下，如何突破戶籍管理制度，基于目前所開(kāi)展的居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度的探索，在流動(dòng)人口的管理和服務(wù)之間重建制度安排，是本文關(guān)注的主要問(wèn)題。

從已有文獻(xiàn)來(lái)看，主流觀念認(rèn)為，戶籍制度對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)起了排斥作用。擁有城市戶口就意味著能夠得到教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等服務(wù)的承諾，也正是由于戶口的含金量較高，其戶籍管制也更為嚴(yán)格，因此城市戶籍制度改革的激勵(lì)也就相對(duì)不足。②大多數(shù)學(xué)者提出了在戶籍基礎(chǔ)上的“剝離式改革”，認(rèn)為深化改革的關(guān)鍵在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等諸多服務(wù)進(jìn)行剝離。③提出城市落戶改革的本質(zhì)是決策者放棄以限制人口自由遷移的權(quán)利及其相關(guān)的社會(huì)福利來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的工具性目標(biāo)，將農(nóng)村進(jìn)城人口的權(quán)利保障及其正義性置于政策目標(biāo)中的優(yōu)先地位。④

本文研究遵循戶籍制度與社會(huì)服務(wù)“剝離式”改革路徑，同時(shí)試圖在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，基于目前各地方的實(shí)踐探索，從社會(huì)服務(wù)國(guó)民待遇的理念出發(fā)，嘗試為流動(dòng)人口提供不同的“社會(huì)服務(wù)包”，從而提出我國(guó)流動(dòng)人口管理與服務(wù)的過(guò)渡性解決方案。

城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)的多樣性探索

近年來(lái)，為了適應(yīng)大量流動(dòng)人口的管理和服務(wù)的挑戰(zhàn)，根據(jù)各自情況和發(fā)展需求進(jìn)行各種探索，我國(guó)許多城市建立起了多元化的流動(dòng)人口的管理體制。在城市發(fā)展中，不同規(guī)模城市中流動(dòng)人口數(shù)量相差懸殊，所面臨流動(dòng)人口的管理問(wèn)題也不盡相同。因此，在不同類型和規(guī)模的城市中，戶籍制度、居住證制度、積分入戶制度和人口登記制度都有可能選擇性使用，加上這些管理制度的組合，形成了多樣性的流動(dòng)人口管理模式。目前，我國(guó)形成了城市流動(dòng)人口管理的三大模式：一是以北京為代表的“戶居分治”模式；二是以成都為代表的“城鄉(xiāng)一體”模式；三是以上海、東莞、張家港等為代表的“多段聯(lián)通”模式。其中，多段聯(lián)通是遵循戶籍制度與社會(huì)服務(wù)“剝離式”改革路徑，并導(dǎo)入居住證和積分制，實(shí)現(xiàn)了流動(dòng)人口管理與服務(wù)的新探索。

流動(dòng)人口管理與服務(wù)的上海探索。首先，流動(dòng)人口憑居住證享受全面、細(xì)致、人性化社會(huì)服務(wù)。上海市實(shí)施居住證制度后，來(lái)滬人員通過(guò)申領(lǐng)居住證，可以享有社會(huì)保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)、計(jì)劃生育、衛(wèi)生防疫等多項(xiàng)權(quán)利和待遇。同時(shí)，為解決流動(dòng)人口在上海勞動(dòng)力市場(chǎng)上面臨的困難和問(wèn)題，如勞動(dòng)技能和文化素質(zhì)低下、勞動(dòng)權(quán)益得不到保障等，上海市采取了多項(xiàng)措施以提高來(lái)滬人員職業(yè)技能，保護(hù)他們合法的勞動(dòng)權(quán)益。上海市還探索來(lái)滬人員子女接受義務(wù)教育的有效途徑，即“以來(lái)滬人員所在地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)就學(xué)為主”。同時(shí)，建立來(lái)滬人員計(jì)劃生育和公共衛(wèi)生服務(wù)制度，為其提供優(yōu)生優(yōu)育、避孕節(jié)育、預(yù)防艾滋病等生殖保健的管理與服務(wù)。

其次，實(shí)現(xiàn)了居住證與戶籍的銜接�！渡虾Ｊ芯幼∽C暫行規(guī)定》第27條規(guī)定：居住證的持有人符合一定條件的，可以申請(qǐng)轉(zhuǎn)辦本市常住戶口。居住證制度作為來(lái)滬人員申辦落戶的一項(xiàng)過(guò)渡政策，從試點(diǎn)到全面推進(jìn)實(shí)施已有7年。2009年2月，上海市政府推出了《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》，該辦法引入“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等”的設(shè)計(jì)思路，規(guī)定了申辦條件和激勵(lì)條件。申辦條件主要包括穩(wěn)定居住就業(yè)、參加社保、依法納稅、能力水平、誠(chéng)信記錄等內(nèi)容，激勵(lì)條件主要強(qiáng)調(diào)能力業(yè)績(jī)和貢獻(xiàn)。但申辦條件設(shè)置較為嚴(yán)格，如關(guān)于參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)等規(guī)定基本把適用人群定位在人才類居住證持有者，政策凸顯出來(lái)的仍然是“控制人口，不控制人才”的調(diào)控目標(biāo)。

最后，將積分權(quán)益制運(yùn)用到居住證制度。上海從2013年7月開(kāi)始，實(shí)施居住證管理的積分權(quán)益制辦法。具體而言，就是按照“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則，根據(jù)當(dāng)?shù)厝瞬判枨蠛统鞘谐休d力，綜合考慮所有外來(lái)人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎(jiǎng)等級(jí)、計(jì)劃生育、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行積分登記。積分指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)等組成，積分累積到一定分值后，即能夠享受該城市相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。

從目前來(lái)看，戶籍制度在上海城市流動(dòng)人口管理中起了重要作用，居住證與戶籍管理主要在人才類流動(dòng)人口中出現(xiàn)了銜接機(jī)制，但臨時(shí)居住證和一般居住證進(jìn)一步升級(jí)則比較困難，同時(shí)出現(xiàn)了積分制的使用，但不強(qiáng)調(diào)通過(guò)積分獲得戶籍。這種管理體制，導(dǎo)致社會(huì)服務(wù)提供“多元分類”。上海流動(dòng)人口管理和社會(huì)服務(wù)提供的關(guān)系如圖1（圖形高度代表服務(wù)種類和質(zhì)量）。

居住證制度對(duì)于流動(dòng)人口享受各類社會(huì)服務(wù)有一定程度的排斥。如2009年推出的《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》中，參加上海市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)、職業(yè)技能等要求基本針對(duì)人才類居住證持有者設(shè)計(jì)。⑤積分制對(duì)于流動(dòng)人口享受社會(huì)服務(wù)有排斥作用，其主要依據(jù)“權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等”，通過(guò)積分獲得相應(yīng)權(quán)益。

流動(dòng)人口管理與服務(wù)的東莞探索。第一，省級(jí)統(tǒng)籌的居住證制度提供多樣化的社會(huì)服務(wù)。廣東省實(shí)現(xiàn)了居住證的省級(jí)統(tǒng)籌，在《東莞市貫徹〈廣東省引進(jìn)人才實(shí)行廣東省居住證暫行辦法〉實(shí)施細(xì)則》中，持有《居住證》的人員在有關(guān)社會(huì)服務(wù)方面享有以下權(quán)利：持證有效期在3年及以上的，可以在居住地申請(qǐng)子女入學(xué)（托），幼兒教育、義務(wù)教育、普通高中教育階段，由《居住證》所屬居住地的鎮(zhèn)（區(qū)）教育行政部門就近安排到具備相應(yīng)接收條件的學(xué)校就讀；可以憑《居住證》在東莞市內(nèi)申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證和行駛證，購(gòu)置小型機(jī)動(dòng)車入戶，乘坐各種民用交通工具，住宿登記，并享受本市居民同等待遇。

第二，“積分入戶”取得突破性進(jìn)展。2010年6月7日，廣東省人民政府出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。2010年?yáng)|莞市進(jìn)一步制定了《東莞市積分制入戶暫行辦法》與《東莞市積分制入戶管理實(shí)施細(xì)則》，逐步將現(xiàn)行其他入戶籍政策納入積分制入戶管理，確立條件準(zhǔn)入和積分管理相結(jié)合的原則，東莞市統(tǒng)一劃定分?jǐn)?shù)線，常年受理入戶申請(qǐng)。農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)指標(biāo)體系由廣東省統(tǒng)一指標(biāo)和東莞市指標(biāo)兩部分構(gòu)成，廣東省統(tǒng)一指標(biāo)全省互認(rèn)、流通和接續(xù)。

第三，農(nóng)民工城市居民居住證制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的平穩(wěn)過(guò)渡。對(duì)達(dá)到入戶城鎮(zhèn)積分條件，但不愿意交回承包地和宅基地的農(nóng)民，可以拿城市“綠卡”，實(shí)施農(nóng)民工城市居民居住證制度�！熬G卡”是在《廣東省居住證》上作標(biāo)識(shí)，持有人除可以享受居住證一切權(quán)益和公共服務(wù)外，還可以在居住地享受子女義務(wù)教育、高考、參軍入伍待遇和權(quán)益，創(chuàng)辦企業(yè)的可以享受戶籍居民同等補(bǔ)貼扶持政策、領(lǐng)取各級(jí)科技項(xiàng)目資助資金，以及申領(lǐng)廉租房、社會(huì)救助等�！熬G卡”有效期3年，持卡人可以在此期間選擇是否入戶城鎮(zhèn)。

東莞居住證與積分入戶政策效果表明，戶籍制度在流動(dòng)人口管理中作用減弱，如“在廣東多個(gè)城市外來(lái)工申請(qǐng)加入當(dāng)?shù)貞艏�并不積極”⑥，居住證制度和積分制作用明顯。居住證不僅為流動(dòng)人口提供社會(huì)服務(wù)，而且對(duì)本地農(nóng)民工轉(zhuǎn)入城市戶口有積極意義。并且居住證、積分制與戶籍制度都有良好的銜接機(jī)制，流動(dòng)人口可通過(guò)居住證、積分制實(shí)現(xiàn)向戶籍人口雙向過(guò)渡。流動(dòng)人口管理和社會(huì)服務(wù)提供的關(guān)系如圖2（圖形高度代表服務(wù)種類和質(zhì)量）。

流動(dòng)人口管理與服務(wù)的張家港探索。首先，擁有省級(jí)統(tǒng)籌的居住證可享“市民待遇”。流動(dòng)人口辦理居住證后，在居住地享有接受教育、法律援助、就業(yè)、社會(huì)保障、文化、基本醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)權(quán)利，以及享有在居住地參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。流動(dòng)人口辦理居住證后，如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關(guān)規(guī)定，參加居住地中考和有關(guān)學(xué)校招生錄取，在居住地報(bào)名參加省內(nèi)高考和普通高校招生錄取。

其次，居住證制度與戶籍制度有機(jī)銜接。根據(jù)居住證持有人在居住地?fù)碛泻戏ǚ�(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所等情況及連續(xù)居住年限、社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)年限等條件，居住證持有人可以申請(qǐng)常住戶口登記。目前對(duì)申領(lǐng)了居住證的流動(dòng)人口實(shí)施積分落戶政策，從居住年限、住所，職業(yè)、社保繳費(fèi)年限等方面考察，當(dāng)積滿一定分?jǐn)?shù)后，就能直接落戶。

第三，推進(jìn)新市民積分制規(guī)范化管理。2012年《張家港市新市民積分管理暫行辦法》和《張家港市新市民積分管理實(shí)施細(xì)則》頒布，同時(shí)公布積分管理計(jì)分表和積分管理工作流程，為新市民提供了按其所得積分高低在申請(qǐng)鎮(zhèn)（區(qū)）內(nèi)排名的機(jī)會(huì)。每年張家港市政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和公共資源配置情況，公布入戶、入學(xué)，醫(yī)保指標(biāo)，排名在指標(biāo)數(shù)內(nèi)的新市民，可按規(guī)定享受入戶、入居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和子女入公辦學(xué)校（幼兒園）等相關(guān)待遇。⑦

張家港流動(dòng)人口管理中，社會(huì)服務(wù)開(kāi)始從戶籍中剝離出來(lái)，居住證、積分制與戶籍制度有良好的銜接，積分制和居住證的作用較強(qiáng)。流動(dòng)人口可以憑借居住證和積分獲得多元化的社會(huì)服務(wù)，初步實(shí)現(xiàn)了與戶籍人口的基本公共服務(wù)均等化，如基本醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育等。流動(dòng)人口管理體制和社會(huì)服務(wù)提供的關(guān)系如圖3（圖形高度代表服務(wù)種類和質(zhì)量）。

建立與“兩證”相關(guān)聯(lián)的“社會(huì)服務(wù)包”

按基本公共服務(wù)均等化理念，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)的國(guó)民待遇�；�本公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)成員提供基本的、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、能夠體現(xiàn)公平正義原則的大致均等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，是人們生存和發(fā)展最基本條件的均等。

在基本公共服務(wù)均等化的理念上，一方面強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)讓全體人民公平公正地享受到社會(huì)發(fā)展的成果；另一方面強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)權(quán)是一種接受權(quán)亦即積極人權(quán)，享有接受權(quán)是有資格接受某物或以某種方式受到對(duì)待的權(quán)利。從基本公共服務(wù)均等化理念和現(xiàn)實(shí)要求出發(fā)，面對(duì)流動(dòng)人口突出的社會(huì)服務(wù)缺乏和不公平，社會(huì)服務(wù)的國(guó)民待遇實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題就顯得尤為重要。

“國(guó)民待遇”（citizen treatment），又稱為平等待遇，是指一國(guó)以對(duì)待本國(guó)國(guó)民的同樣方式對(duì)待外國(guó)國(guó)民，即外國(guó)人與本國(guó)人享有同等的待遇。傳統(tǒng)上的國(guó)民待遇僅限于民事領(lǐng)域，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，它的涵義逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。近年來(lái)，“國(guó)民待遇”又開(kāi)始被運(yùn)用于研究一國(guó)內(nèi)部的社會(huì)領(lǐng)域，在同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)范圍內(nèi)，其國(guó)民所能夠平等和共同享有的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育、衛(wèi)生醫(yī)療保障等方面的權(quán)利和待遇。國(guó)民待遇體現(xiàn)了公平原則，即每個(gè)公民應(yīng)該享有公平的國(guó)民權(quán)益和保障。

作為社會(huì)權(quán)利的重要內(nèi)容和基本形式，社會(huì)服務(wù)的國(guó)民待遇是指國(guó)民所能夠平等和共同享有的社會(huì)服務(wù)權(quán)利。社會(huì)服務(wù)的國(guó)民待遇可分為：第一大類，服務(wù)主體國(guó)民待遇和服務(wù)內(nèi)容國(guó)民待遇。服務(wù)主體國(guó)民待遇，即全體國(guó)民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都平等享有社會(huì)服務(wù)權(quán)利，在實(shí)施上又稱為名義國(guó)民待遇；服務(wù)內(nèi)容國(guó)民待遇，即根據(jù)公平正義原則，適度普惠的社會(huì)服務(wù)覆蓋全體國(guó)民，在實(shí)施上又稱為實(shí)質(zhì)國(guó)民待遇。第二大類，基礎(chǔ)性國(guó)民待遇和發(fā)展性國(guó)民待遇。基礎(chǔ)性國(guó)民待遇以滿足國(guó)民最基本社會(huì)服務(wù)需要為內(nèi)容，往往是各國(guó)法定的社會(huì)服務(wù)國(guó)民待遇的主要部分，包括救助、醫(yī)療、養(yǎng)老等需要為主要方面，使人們的生存權(quán)利得到切實(shí)尊重和保障。而發(fā)展性國(guó)民待遇則是以滿足包括就業(yè)、教育、住房等主要方面的更高層次的服務(wù)需求。

社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)性國(guó)民待遇是基本公共服務(wù)的主要組成部分。從基本公共服務(wù)均等化視角出發(fā)，流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)的關(guān)鍵是社會(huì)服務(wù)基礎(chǔ)性國(guó)民待遇的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)社會(huì)服務(wù)發(fā)展性國(guó)民待遇也是流動(dòng)人口關(guān)注的核心問(wèn)題，應(yīng)積極推動(dòng)解決。

建立以居民身份證和居住證“兩證”為核心的流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)管理制度。第一，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立基于居民身份證為基礎(chǔ)的中國(guó)流動(dòng)人口社會(huì)管理制度。發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)服務(wù)供給是以履行公民義務(wù)為前提條件的。以美國(guó)為例，其基本公共服務(wù)供給原則是義務(wù)和權(quán)利的對(duì)等，不管是流動(dòng)人口還是本地居民，依法納稅是享受各種社會(huì)服務(wù)的前提條件。同時(shí)，社會(huì)服務(wù)又與證件登記、人口信息管理相關(guān)聯(lián)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)施人口有序管理的有效手段。

在美國(guó)，社會(huì)安全號(hào)（Social Security Number, SSN）已經(jīng)成為了國(guó)民“身份證”，是個(gè)人享有社會(huì)服務(wù)的重要證明。在沒(méi)有戶籍制度和個(gè)人檔案制度的美國(guó)，它已成為一種有效的社會(huì)流動(dòng)人口管理工具。社會(huì)安全號(hào)與政府提供公共福利和社會(huì)救助緊密相連。人口遷移和流動(dòng)的微觀信息主要來(lái)自于社會(huì)安全號(hào)系統(tǒng)，各個(gè)地區(qū)、行業(yè)、部門都可以通過(guò)存儲(chǔ)社會(huì)安全號(hào)信息的電腦系統(tǒng)查詢個(gè)人納稅和醫(yī)療登記情況，從而對(duì)遷移流動(dòng)人口進(jìn)行有效的信息追蹤和服務(wù)管理。因此，美國(guó)居民會(huì)向政府部門主動(dòng)提供人口的真實(shí)居住信息，以確保享受各項(xiàng)優(yōu)惠政策，從而引導(dǎo)流動(dòng)人口主動(dòng)接受管理。

在我國(guó)，居民身份證具有證明公民身份的法律效力。居民身份證登記項(xiàng)目包括姓名、性別、民族、出生日期、住址和有效期。實(shí)行居民身份證制度不僅可以建立良好社會(huì)秩序，同時(shí)也是有效地保護(hù)公民合法權(quán)益的一項(xiàng)重要措施。通過(guò)人口遷移流動(dòng)信息的管理，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人稅收、服務(wù)、信用等信息的管理，強(qiáng)化“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的原則，從而引導(dǎo)流動(dòng)人口主動(dòng)接受管理和服務(wù)。

第二，拓展居住證制度的適用范圍，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口社會(huì)服務(wù)的市民化。上海市是最早開(kāi)始實(shí)施流動(dòng)人口居住證制度的地區(qū)。在2002年6月，上海市政府出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。但該條例的適用對(duì)象僅是“具有本科以上學(xué)歷或者特殊才能的國(guó)內(nèi)外人員”，主要是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家“綠卡”制度探索實(shí)現(xiàn)技術(shù)移民的辦法。2004年10月頒布的《上海市居住證暫行規(guī)定》把居住證適用對(duì)象擴(kuò)大到“在本市居住的非本市戶籍的境內(nèi)人員”，2006年11月上海市在《關(guān)于做好農(nóng)民工工作的實(shí)施意見(jiàn)》中，符合條件的農(nóng)民工也可以領(lǐng)取居住證，完全實(shí)現(xiàn)了居住證的平民化。2009年開(kāi)始，上海市規(guī)定連續(xù)繳納各種保險(xiǎn)達(dá)到一定年限后，可以轉(zhuǎn)為上海市戶籍。

從2002年上海市實(shí)施居住證制度至今已十多年。目前，全國(guó)已有北京、上海、廣東、江蘇、浙江、安徽等13個(gè)全�。ㄖ陛犑校┑赜蚝颓鄭u、大連、鄭州、成都、武漢、昆明等12個(gè)地市開(kāi)始實(shí)施了居住證管理辦法。居住證起初是這些城市為引進(jìn)人才而推行的一項(xiàng)制度措施，持有居住證者，在工作、生活等方面可享受當(dāng)?shù)鼐用竦拇�遇，而目前已拓展�?億多常住城鎮(zhèn)但無(wú)法落戶的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。

居住證制度的核心在于權(quán)益平等，涉及流動(dòng)人口就業(yè)扶持、勞動(dòng)保障、權(quán)益維護(hù)、就學(xué)就醫(yī)、計(jì)劃生育、法律援助、公共交通等，實(shí)行同一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)與本地市民同等權(quán)益。通過(guò)居住證制度的市民化，以居住證為載體，與居住年限等條件掛鉤，穩(wěn)步推進(jìn)城市的義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、保障性住房等公共服務(wù)的覆蓋范圍，最終使基本公共服務(wù)覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，這是城市流動(dòng)人口管理與服務(wù)的發(fā)展方向。

建立與居民身份證和居住證制度相關(guān)聯(lián)的“社會(huì)服務(wù)包”。首先，居民身份證所對(duì)應(yīng)的“社會(huì)救助型服務(wù)包”。其主要內(nèi)容包括：最低生活保障、就業(yè)救助、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助、法律援助等。其中，臨時(shí)救助對(duì)符合條件的救助對(duì)象可采取發(fā)放臨時(shí)救助金、發(fā)放衣物、食品、飲用水，提供臨時(shí)住所等方式予以救助。流動(dòng)人口持有居民身份證到城市街道和社區(qū)中的各種政務(wù)大廳、辦事大廳等，在統(tǒng)一受理窗口，就可以申請(qǐng)有關(guān)社會(huì)救助型服務(wù)包的項(xiàng)目及其服務(wù)內(nèi)容。

其次，居住證所對(duì)應(yīng)的“社會(huì)服務(wù)包”。在城市居住7天以上的流動(dòng)人員就可以申請(qǐng)辦理居住證，屬于居住證（A）類；居住1年以上可以通過(guò)積分制升級(jí)為居住證（B）類。居住證（A）類所對(duì)應(yīng)的社會(huì)服務(wù)可稱為“基本生活型服務(wù)包”，除了身份證所包含的社會(huì)服務(wù)包內(nèi)容外，還包括計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、就業(yè)扶持、社會(huì)保障和子女教育等服務(wù)。具體內(nèi)容可見(jiàn)表1。

居住證（B）類所對(duì)應(yīng)的社會(huì)服務(wù)內(nèi)容可稱為“基本發(fā)展型服務(wù)包”。其主要內(nèi)容包括：教育福利、保障性住房。具體內(nèi)容為：子女入公辦學(xué)校（幼兒園）；如果他們的未成年子女與其共同生活，子女可以按有關(guān)規(guī)定，參加居住地中考和有關(guān)學(xué)校招生錄取，在居住地報(bào)名參加省內(nèi)高考和普通高校招生錄��；可以申請(qǐng)公共租賃住房。

通過(guò)積分制實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)體系多段融通和分級(jí)管理。借鑒我國(guó)各地在積分制實(shí)踐方面的經(jīng)驗(yàn)，在居住證所對(duì)應(yīng)的社會(huì)服務(wù)管理中，實(shí)施積分制。積分制綜合考慮流動(dòng)人口在城市的連續(xù)工作年限、文化程度、技能水平、就業(yè)行業(yè)和崗位、投資規(guī)模、納稅額度、獲獎(jiǎng)等級(jí)、計(jì)劃生育、遵紀(jì)守法等情況進(jìn)行積分登記。

積分指標(biāo)體系由基礎(chǔ)指標(biāo)、加分指標(biāo)、減分指標(biāo)等組成，積分累積到一定分值后，可以把居住證（A）類申請(qǐng)升級(jí)為居住證（B），實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口從暫時(shí)居住到長(zhǎng)期居住管理和服務(wù)的融通，實(shí)現(xiàn)不同的服務(wù)需求和服務(wù)項(xiàng)目對(duì)流動(dòng)人口的覆蓋。

在積分制實(shí)施方面，可以根據(jù)目前我國(guó)城鎮(zhèn)化全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開(kāi)城區(qū)人口50萬(wàn)～100萬(wàn)的城市落戶限制；合理放開(kāi)城區(qū)人口100萬(wàn)～300萬(wàn)的大城市落戶限制；合理確定城區(qū)人口300萬(wàn)～500萬(wàn)的大城市落戶條件；嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模的要求，根據(jù)城市人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，制定有差異化的積分指標(biāo)、積分指標(biāo)體系和積分值，從而實(shí)施對(duì)流動(dòng)人口的有效引導(dǎo)。

（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“社會(huì)服務(wù)管理體制改革與社會(huì)管理創(chuàng)新”和江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基地重點(diǎn)項(xiàng)目“蘇南社會(huì)管理體制機(jī)制創(chuàng)新研究”的階段性成果,項(xiàng)目編號(hào)分別為12&ZD063、10JD014；南京大學(xué)社會(huì)保障專業(yè)碩士研究生丁群晏對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）

注釋

①國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)流動(dòng)人口服務(wù)管理司：《2012中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告》，北京：中國(guó)人口出版社，2012年，第3頁(yè)。

②蔡昉、都陽(yáng)：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)城市發(fā)展——城市級(jí)層結(jié)構(gòu)、融資能力與遷移政策》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2003年第6期。

③王太元：《戶籍改革：剝落附著利益》，《瞭望新聞周刊》，2005年第20期。

④彭希哲、趙德余、郭秀云：《戶籍制度改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)思考》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》，2009年第3期。

⑤郭秀云：《大城市戶籍改革的困境及未來(lái)政策走向：以上海為例》，《人口與發(fā)展》，2010年第6期。

⑥賀林平：《在廣東多個(gè)城市外來(lái)工申請(qǐng)加入當(dāng)?shù)貞艏�并不積極》，《人民日?qǐng)?bào)》，2012年7月27日，第2版。

⑦錢潔、陳洪泉：《我國(guó)流動(dòng)人口市民化的協(xié)同治理：以張家港新市民服務(wù)管理為例》，《唯實(shí)》，2013年第5期。

"Social Service Package":Concept and Method

—Revisiting the Issue on Managing the Urban Floating Population in China

Lin Mingang

Abstract: With accelerated industrialization and urbanization, large numbers of rural people flood into the cities, causing the floating population management problem which has become one of the major problems in the economic and social development of Chinese cities. According to the reform to separate the social services people enjoy from the household registration system, this paper took as its background the implementation of the new urbanization strategy, analyzed the advantages and disadvantages of policies in Shanghai, Guangdong, Jiangsu and other provinces by drawing upon the past experiences in managing urban migrant workers, and proposed providing the floating population with equal social services in accordance with the concept of equalization of basic public services; establishing a floating population management system mainly based on the identity card system and the residence permit system; linking the "social service package" with the identity card system and the residence permit system; and integrating the separate social service systems through a point-based system and managing the new system by level, thus reconstructing the management of and services to the urban floating population .

Keywords: floating population, residence permit, social service package, household registration reform, basic public services

[作者簡(jiǎn)介]

林閩鋼，南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會(huì)保障系教授。研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障、社會(huì)政策。主要著作有《現(xiàn)代社會(huì)保障通論》、《現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)》、《現(xiàn)代西方社會(huì)福利思想：流派與名家》、《社會(huì)保障理論與政策：中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的視角》等。