一、研究進展情況

一、課題研究計劃總體執(zhí)行情況及各子課題進展情況

按照研究設(shè)計，本課題立足于我國分稅制財政體制和各級政府間財政關(guān)系模式的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，以政府間的事權(quán)與支出責(zé)任劃分、財力配置與協(xié)調(diào)方式優(yōu)化為主線展開攻關(guān)研究，通過揭示國家治理視閾下的現(xiàn)代財政體制運行機理，深刻剖析目前政府間事權(quán)與支出責(zé)任安排中存在的難點問題，尋求解決矛盾的可行方法，為我國新常態(tài)下深化財政體制改革和合理、有效劃分政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，提供理論層面的政策依據(jù)和實踐層面的對策選擇。

按照原計劃，項目下設(shè)“我國現(xiàn)行政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的特征事實和問題歸結(jié)”、“現(xiàn)代財政體制視閾下的政府間權(quán)責(zé)安排：標準設(shè)定與劃分依據(jù)”、“基于縱向?qū)蛹壓蜋M向區(qū)域異質(zhì)性的事權(quán)與支出責(zé)任劃分”、“事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的財力配置和體制安排”和“實現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的法律規(guī)范與制度設(shè)計”5個子課題。

本項目自2016年11月立項以來，項目組就積極開展國內(nèi)外相關(guān)研究成果和相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和梳理工作。開題報告會后，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革的發(fā)展動態(tài)和專家的意見建議，項目組對子課題結(jié)構(gòu)做了一定的調(diào)整和優(yōu)化。各子課題組以課題申請書的基本內(nèi)容為依據(jù)，嚴格按照既定的進度安排，歷經(jīng)了前期準備、實地調(diào)研、專家座談與綜合分析等多個環(huán)節(jié)，在占有較為豐富一手和二手材料的基礎(chǔ)上，各子課題組明確分工，協(xié)調(diào)展開研究工作。

目前各項研究工作已經(jīng)全面展開，課題的理論基礎(chǔ)基本設(shè)定，應(yīng)用研究也取得了較好的成果。經(jīng)過一年半時間的努力，到目前為止，本課題研究已經(jīng)基本上梳理了我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的演變進程和前沿動態(tài)、我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的特征事實與問題歸結(jié)，為進一步研究權(quán)責(zé)安排問題探求相關(guān)政策和經(jīng)驗。在理論研究的基礎(chǔ)上，奠定、優(yōu)化了本課題的基本理論框架和研究方向。同時，項目組結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和調(diào)查數(shù)據(jù)進行了實證分析等應(yīng)用研究，為政策優(yōu)化提供基礎(chǔ)性支持。

為使項目研究取得更好效果，本項目組積極參加各種學(xué)術(shù)交流，提交研究成果，聽取專家學(xué)者的意見與建議。本項目的部分研究成果已在中國財政學(xué)會財政理論研討會、中國財政學(xué)論壇年會、地方財政論壇年會等多個場合與會交流。各子課題的項目負責(zé)人和參加人還多次向經(jīng)濟學(xué)者、財政稅收學(xué)者、法學(xué)學(xué)者、公共管理學(xué)者請教，前往中央、省、市、縣財政部門向?qū)嶋H工作者請教，通過多種形式對研究方案、思路和成果進行深入討論。經(jīng)過認真、細致地調(diào)查、研究和討論，形成的階段性成果陸續(xù)發(fā)表了多篇的學(xué)術(shù)論文，并有多篇論文處于已投稿、待發(fā)表狀態(tài)，還有若干研究生的畢業(yè)論文對本課題的相關(guān)問題進行了深入、系統(tǒng)的研究。

子課題一著重研究我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的現(xiàn)實基礎(chǔ)、特征事實與問題歸結(jié)。該子課題將我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論和實踐問題置于政府間財政關(guān)系和財政體制變革的大背景之下，對政府間事權(quán)和支出責(zé)任安排的特征事實、突出矛盾進行剖析，梳理事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的影響因素及體制機制障礙，探討政府間權(quán)責(zé)關(guān)系錯位的影響及效應(yīng)問題。具體內(nèi)容包括：事權(quán)與支出責(zé)任劃分的多維度解析、研究現(xiàn)狀與進展、實踐的演進軌跡與改革邏輯梳理、特征事實與突出矛盾剖析及影響因素等四項內(nèi)容。子課題一課題組嚴格按照項目計劃進行了相關(guān)的研究工作，目前，2016.12－2018.6期間的研究任務(wù)已經(jīng)基本上完成。

子課題二主要研究國家治理現(xiàn)代化視閾下政府間的權(quán)責(zé)安排：目標定位與劃分依據(jù)，本部分從國家治理層面探討財政功能以及財政體制運行規(guī)律，研究現(xiàn)代財政體制視閾下政府間事權(quán)與支出劃分改革的目標定位及劃分依據(jù)。政府間事權(quán)劃分是政府間支出責(zé)任劃分的前提與基礎(chǔ)，只有明確劃分政府間事權(quán)，才能相應(yīng)界定各級政府的支出責(zé)任；反過來，政府間支出責(zé)任劃分又是落實各層級政府事權(quán)的財力保障與支撐，應(yīng)與政府間事權(quán)劃分相適應(yīng)。所有這些問題，都應(yīng)置于國家治理能力現(xiàn)代化和建立現(xiàn)代財政制度的背景之下展開分析。目前，該子課題的研究進度已經(jīng)接近過半。

子課題三研究縱向?qū)蛹壈才藕蜋M向區(qū)域異質(zhì)性與政府間權(quán)責(zé)安排之間的契合關(guān)系。從現(xiàn)實中政府級次與組織結(jié)構(gòu)的普遍安排上看，政府間財政關(guān)系包括縱向、橫向兩個重要的維度。首先，政府間財政關(guān)系的縱向維度是指上下級政府間的財政關(guān)系，包括中央與地方，以及地方上下級政府間的財政關(guān)系。在以上關(guān)系中依據(jù)財政分權(quán)、公共財政、公共產(chǎn)品等理論，結(jié)合具體國情與體制傳統(tǒng)，設(shè)定各級政府間事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分的原則，并以法律法規(guī)的形式明確各級政府的具體事權(quán)與財政支出責(zé)任是其中的重要內(nèi)容。目前，該子課題的研究已進行了約三分之一進度的研究。隨著子課題一、二研究的推進，本子課題的研究進度還將進一步加快。

子課題四著重研究事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的財力配置和體制安排問題。在明確政府間事權(quán)的基礎(chǔ)上，界定各級政府支出責(zé)任，才能劃分財政收入，再通過轉(zhuǎn)移支付等手段調(diào)節(jié)上下級的財力余缺，補足地方政府履行事權(quán)存在的財力缺口，實現(xiàn)“財力與事權(quán)相匹配”，是多級政府體系框架下確保我國財政體制有效運轉(zhuǎn)的必然選擇，對于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安具有重要作用。為此，需要調(diào)整政府間的稅收劃分模式，優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付手段整合與分配方式，并提出事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財力配置的思路選擇與對策建議。本子課題的研究目前正在進行當中，并需要進一步與子課題二、三的研究相互銜接和對應(yīng)。

子課題五主要研究實現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的法律規(guī)范與制度設(shè)計問題，包括制定改革方案的現(xiàn)實依據(jù)、尋求推進事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制改革的突破口、研究相關(guān)法律規(guī)范與實施路徑，研究實現(xiàn)事權(quán)和支出責(zé)任合理劃分的制度設(shè)計，具體包括：一是科學(xué)明晰地劃分中央和地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任范圍，適度加強中央的事權(quán)與支出責(zé)任；二是從具體事權(quán)和公共經(jīng)濟學(xué)原理出發(fā)，研究制定政府間事權(quán)劃分清單與支出責(zé)任配置明細表；三是建立科學(xué)、穩(wěn)定的稅收體系，夯實各級政府事權(quán)與支出責(zé)任執(zhí)行的財力基礎(chǔ)；四是進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度；五是加強事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律法規(guī)建設(shè)。目前，本子課題的研究正在初步進行當中，并需要進一步與子課題二、三、四的研究相互對應(yīng)和銜接。

二、調(diào)查研究及學(xué)術(shù)交流情況

本項目的研究需要理論與實踐的緊密聯(lián)系，研究過程中大量采用調(diào)查研究和資料、數(shù)據(jù)整理分析的方法，也開展了多種形式的學(xué)術(shù)交流活動。

自本項目研究開始以來，項目組根據(jù)需要，已經(jīng)前往北京、上海、天津、河北、廣東、安徽、甘肅、河南、黑龍江、云南、浙江、遼寧等省份的財政、稅務(wù)部門及其他政府部門進行課題的調(diào)查研究工作，一方面征詢專家、同行對課題研究的意見建議，另一方面，更主要的是對政府間事權(quán)、支出責(zé)任劃分情況進行調(diào)查了解。目前各子課題組已經(jīng)掌握了許多有關(guān)的第一手、第二手資料和數(shù)據(jù)。結(jié)合研究進展情況和需要，下一步，各子課題組還計劃前往陜西、內(nèi)蒙古、吉林、山東、四川、福建等地作進一步的調(diào)研。

本項目各子課題組具有很好的獲取各種公開數(shù)據(jù)資料的條件。利用知網(wǎng)、中經(jīng)網(wǎng)、JSTOR、WIND、ELSEVIER、SPRINGER、EMERALD、EBSCO等國內(nèi)外知名數(shù)據(jù)庫的使用權(quán)，本課題組也已經(jīng)得到了大量的用于本項目研究的數(shù)據(jù)資料。接下來，項目組還將綜合利用電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和實地調(diào)查（典型調(diào)查）等綜合調(diào)查手段。

本項目的部分階段性成果參加了多次國內(nèi)學(xué)術(shù)交流，包括在中國財政學(xué)會財政理論研討會、中國財政學(xué)論壇年會、地方財政論壇年會、各高校舉辦的學(xué)術(shù)研究會等多個場合進行與會交流。項目組還召開了2次小范圍的學(xué)術(shù)研討會，研討事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題。

三、成果宣傳推介情況

根據(jù)東北財經(jīng)大學(xué)的安排，向?qū)W校部分教師和學(xué)生介紹了我們課題研究的基本內(nèi)容和進展情況，也在調(diào)研過程中向遼寧省財政廳、遼寧省財政學(xué)會、大連市財政局介紹了課題研究的進展。隨著項目的進展，項目組將加大本課題研究成果的宣傳和推介工作力度。

本項目的階段性研究成果“建立盤活財政存量資金的長效機制”曾投稿于國家社科基金《成果要報》，但未被錄用，該成果后發(fā)表于國家社科基金�？�《中國社會科學(xué)報》（2017年8月2日）。

項目組計劃陸續(xù)將已有的研究成果整理，繼續(xù)投稿于國家社科基金�？�，或以工作簡報、專題會議等形式進行成果的推介和宣傳。

四、研究中存在的主要問題、改進措施，研究心得、意見建議

由于政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分問題的研究本身是一個內(nèi)容十分廣泛、復(fù)雜的課題，權(quán)責(zé)劃分改革牽涉面廣，再加上涉及經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)、公共管理學(xué)等多個相關(guān)一級學(xué)科，因此本課題研究具有相當?shù)碾y度。雖然課題研究已經(jīng)取得了一定的進展，但仍存在許多不完善的地方，例如，在理論的把握、實踐分析、資料的占有、對策措施等方面還有眾多的問題有待于深入地研究和探討。

1．除了一般理論研究外，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分還需要結(jié)合中國實踐，緊跟政府間權(quán)責(zé)劃分改革的前沿動態(tài)。本課題申報期間，國務(wù)院于2016年8月就推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革提出了指導(dǎo)意見。2018年1月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的方案。相應(yīng)地，本項目需要按照國家既定的事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革方案對已有的部分研究進行調(diào)整，并在此框架下進行項目的下一階段研究。

2. 研究橫向區(qū)域異質(zhì)性與政府間責(zé)權(quán)安排的契合關(guān)系方面的難度。從現(xiàn)實中政府級次與組織結(jié)構(gòu)的普遍安排上看，政府間財政關(guān)系包括縱向、橫向兩個重要的維度�；�于橫向區(qū)域異質(zhì)性的事權(quán)與支出責(zé)任劃分，是實現(xiàn)橫向均衡的重要基礎(chǔ)，不僅需要在財力配置方面要堅持向薄弱地區(qū)傾斜的原則，而且還需要在事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面做好工作，減少橫向區(qū)域異質(zhì)性對財政體制和地方財政運行所可能產(chǎn)生的不利影響。本課題在試圖根據(jù)不同區(qū)域及由此構(gòu)成的整體格局在空間分布上的不均勻性及其復(fù)雜性，從橫向視角合理安排政府間的事權(quán)和支出責(zé)任的過程中，具有相當程度的難度。

3．由于課題涉及領(lǐng)域范圍較廣，故在研究過程中存在各子課題之間研究內(nèi)容和研究方向較為散亂、進展不一等問題。隨著研究的深入，各子課題組員將進一步加強溝通和協(xié)調(diào)，進一步凝煉研究方向，使得研究更加聚攏于本課題的核心內(nèi)容。

4．當前，我國的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革進入了攻堅階段，本項目的研究確實具有重要的理論和實踐意義。本項目組將適應(yīng)新的形勢和變化，緊密結(jié)合我國實際情況，使本項目的研究能夠緊密契合當前的國家需要，為優(yōu)化政府間事權(quán)與支出責(zé)任安排、實現(xiàn)政府財力的合理有效配置服務(wù)。這也是本課題進一步研究中應(yīng)該注意和加強的地方。

二、研究成果情況

1.代表性成果簡介

（1）論文《中國預(yù)算余額的多維測度———基于跨年度平衡視角的考察》發(fā)表于《財經(jīng)問題研究》2017年第3期。政府財政的可持續(xù)性問題，與預(yù)算體系及其運轉(zhuǎn)模式密切相關(guān)，同時也是中國政府預(yù)算改革和發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)。作為體現(xiàn)財政收入和支出間差異水平的預(yù)算余額，既包含著政府相機抉擇預(yù)算政策對收支關(guān)系所產(chǎn)生的影響，又融合了因經(jīng)濟內(nèi)生波動而產(chǎn)生的結(jié)果。在構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機制的過程中，厘清預(yù)算余額中的周期性成分和結(jié)構(gòu)性成分是不可或缺的環(huán)節(jié)，亦是執(zhí)行和調(diào)整中期財政規(guī)劃的重要指標。本文在系統(tǒng)梳理預(yù)算余額測算方法及實踐模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國財稅體制特點并基于跨年度平衡的視角，考察中國自九五計劃至十二五規(guī)劃間的周期性預(yù)算余額和結(jié)構(gòu)性預(yù)算余額，為中長期預(yù)算政策的制定和實施提供參考，以期對跨年度預(yù)算平衡的理論研究與機制構(gòu)建有所裨益，從而有效增強多年度視野下政府預(yù)算決策的穩(wěn)健性，推進中國財政的可持續(xù)發(fā)展。

（2）論文《建立盤活財政存量資金的長效機制》發(fā)表于《中國社會科學(xué)報》2017年8月2日。該文認為，在當前經(jīng)濟運行條件下，為了緩解財政收入增速減緩的壓力，盡量滿足財政支出需求，提高財政資金效益，確有必要強化財政預(yù)算管理，使沉淀的財政資金活躍起來。所謂沉淀的財政資金，指撥付的財政資金在支出期限到來之前，仍留存于財政賬戶上而未被使用的部分，它在很大程度上影響著財政資金的使用效果。盤活財政存量資金，關(guān)鍵在于分清財政沉淀資金的類別，采取治標與治本相結(jié)合的對策，加快財政結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)資金的周轉(zhuǎn)，建立盤活財政存量資金的長效機制。

（3）論文《中國居民的稅收道德及其影響因素———基于世界價值觀調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》發(fā)表于《財經(jīng)問題研究》2017年第8期。本篇論文基于 1990 年至今五輪世界價值觀調(diào)查中國部分的微觀數(shù)據(jù)，構(gòu)建了中國居民稅收道德的有序Probit 模型，并分別運用極大似然估計方法和半非參數(shù)估計方法進行了估計。研究表明，中國居民的稅收道德受人口統(tǒng)計學(xué)因素、社會—經(jīng)濟學(xué)因素以及個體觀感因素的影響。在過去的二十年里，居民的稅收道德發(fā)生了下滑，且不同時期、不同地區(qū)居民稅收道德的下滑幅度也存在差異。因此，提高稅收道德和稅收遵從水平對于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，具有重要意義和作用。

(4)論文《轄區(qū)公共支出績效：結(jié)果導(dǎo)向指標構(gòu)建與影響因素研究》發(fā)表于《經(jīng)濟科學(xué)》2017年第1期。本文采用 2008～2014 年中國 31 個省級轄區(qū)的面板數(shù)據(jù)，考察了基礎(chǔ)教育等7 類以結(jié)果導(dǎo)向為主的公共支出績效指標體系，并綜合運用因子分析和 DEA 效率評價法，構(gòu)建了 7 類公共支出的多選項績效指數(shù)，進而采用 logit 模型與聯(lián)立方程估計（SUR），實證檢驗和分析了轄區(qū)客觀條件、體制與機制、政治三方面因素對公共支出績效指數(shù)變化的影響。結(jié)果顯示：第一，體制與機制因素中的政府預(yù)算透明度促進了公共衛(wèi)生等多數(shù)地方公共支出領(lǐng)域的績效提升，而稅收非遵從度則與基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域績效下降指數(shù)正相關(guān)；第二，政治因素中的地方媒體公共事務(wù)參與度與環(huán)境保護等領(lǐng)域的績效上升指數(shù)正相關(guān)，而地方權(quán)力機關(guān)公共監(jiān)督力度則在行政管理方面體現(xiàn)出對支出績效的增進作用；第三，客觀條件因素中的人均實際 GDP 與社會保障等方面的績效上升指數(shù)正相關(guān)，績效下降指數(shù)負相關(guān)。

（5）論文《推進事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制改革：頂層設(shè)計與實施方案》發(fā)表于《財政科學(xué)》2017年第9期。本文指出，各級政府事權(quán)的明確劃分與科學(xué)調(diào)整是分稅制財政體制改革的基石和邏輯起點，只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能合理確定各級政府間的支出責(zé)任，從而保障事權(quán)的有效履行，這是構(gòu)建穩(wěn)定高效的行政秩序、社會秩序和市場秩序，以及提高國家治理能力與公共資源配置效率的基本前提，也是減少尋租、遏制腐敗的重要條件，還是實現(xiàn)財力與事權(quán)合理匹配的根本依據(jù)。

三、下一步研究計劃

1. 基于縱向?qū)蛹壓蜋M向區(qū)域異質(zhì)性的事權(quán)與支出責(zé)任劃分。 “基于縱向?qū)蛹壓蜋M向區(qū)域異質(zhì)性的事權(quán)與支出責(zé)任劃分”這部分內(nèi)容將探討在保留五級政府架構(gòu)的基礎(chǔ)上，減少財政層次，處理好與現(xiàn)行行政管理體制的關(guān)系，減少管理環(huán)節(jié)、提高管理效率逐漸形成扁平化后的中央、省、市縣三級財政基本架構(gòu)，并合理明確地設(shè)定與各級政府事權(quán)相對應(yīng)的事權(quán)和財權(quán)。根據(jù)不同區(qū)域及由此構(gòu)成的整體格局在空間分布上的不均勻性及其復(fù)雜性，從橫向視角合理安排政府間的事權(quán)和支出責(zé)任。

2. 剖析和揭示事權(quán)、支出責(zé)任與財力配置之間的本質(zhì)聯(lián)系，為實現(xiàn)政府間責(zé)權(quán)和財力的合理有效配置提供保障�！笆聶�(quán)與支出責(zé)任合理劃分的財力配置和體制安排”這部分內(nèi)容，將政府間的財力配置問題嵌入財政體制安排之中，在辨析事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)、財力配置之間有機聯(lián)系的基礎(chǔ)上，分析政府間稅收劃分模式的調(diào)整和改進思路，探討優(yōu)化和完善一般性及專項財政轉(zhuǎn)移支付制度和的方案，運用計量經(jīng)濟學(xué)的方法測算事權(quán)、支出責(zé)任與財力配置的對應(yīng)關(guān)系，為實現(xiàn)政府間責(zé)權(quán)和財力的合理有效配置提供政策支持。

3. 通過理論與實踐層面的反復(fù)論證，提出實現(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的實施策略、法律規(guī)范和制度設(shè)計。在深度剖析相關(guān)問題之后，需要提出科學(xué)劃分政府間責(zé)權(quán)關(guān)系和實現(xiàn)財力合理配置的對策措施，梳理構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制的進程�！皩崿F(xiàn)事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的立法準備與制度設(shè)計”這部分內(nèi)容，將分析制定改革方案的現(xiàn)實依據(jù)、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制改革原則與政策取向，尋求推進事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政體制改革的突破口，提出政府間事權(quán)與支出責(zé)任合理劃分的政策體系、法律規(guī)范、具體方案與實施步驟。

（課題組供稿）