世界上一些發(fā)展中國家，包括人均與我國GDP相近或超過我們的發(fā)展水平較高的發(fā)展中國家，多會在城市化過程中出現(xiàn)一種現(xiàn)象，那就是在大城市周邊出現(xiàn)貧民窟。這些貧民窟產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，各國情況也有所不同，但其基本原因都是在工業(yè)化和城市化進(jìn)程當(dāng)中，出現(xiàn)了大批已經(jīng)進(jìn)城、卻未能在工業(yè)和服務(wù)業(yè)中獲得穩(wěn)定就業(yè)的無地農(nóng)民或失地農(nóng)民。有些國家早年進(jìn)行過土地私有化運(yùn)動，農(nóng)民獲得了一定的私有土地，但由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性，天災(zāi)人禍時有發(fā)生，當(dāng)這些農(nóng)民遇到困難的時候，很多只能通過土地抵押貸款，以解燃眉之急。一旦無力償還貸款，土地就會被銀行等金融機(jī)構(gòu)收走。加上土地兼并等因素，部分小農(nóng)逐步失去土地。與此同時，城市工業(yè)化進(jìn)程促使大量人口從鄉(xiāng)村向城市流動，但在工業(yè)化還沒有發(fā)展到一定階段、城市工業(yè)并不具備在短時間內(nèi)吸收所有勞動力就業(yè)的能力時，很多進(jìn)城農(nóng)民無法及時找到工作，或因經(jīng)濟(jì)波動而失去了工作，他們難以承擔(dān)高昂的房租等生活成本，被迫在城外以非正式形式居住下來、聚集起來，從而產(chǎn)生了各式各樣的貧民窟。

　　反觀我國，在過去40余年城市化和工業(yè)化進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城打工，卻并沒有出現(xiàn)上述現(xiàn)象。盡管我國城市里也存在一些城中村、城邊村，但都是比較正規(guī)、符合基本建造標(biāo)準(zhǔn)的房屋，或是后來農(nóng)民自建的大批新樓房，是具備水、電等基本居住條件的居住區(qū)。為什么會產(chǎn)生這樣的對比？這是因?yàn)椋�中國特色社會主義制度安排，使得我國農(nóng)民一直擁有以土地為基礎(chǔ)的社會保障。

　　我國農(nóng)民享有的公共服務(wù)和農(nóng)村土地相互關(guān)聯(lián)

　　改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，步入了快速城市化和工業(yè)化進(jìn)程。與此同時，限制人口流動的政策發(fā)生改變，允許和鼓勵農(nóng)民進(jìn)城，他們在工業(yè)和服務(wù)業(yè)中獲得新的就業(yè)機(jī)會，于是形成了大批農(nóng)民工進(jìn)城的現(xiàn)象。我國農(nóng)民工群體數(shù)量龐大，長年保持在2.5億～3億左右。之所以沒有產(chǎn)生貧民窟，是因?yàn)檫@些進(jìn)城農(nóng)民在家鄉(xiāng)依然有一塊屬于自己的承包田和宅基地，這是與徹底失去土地很不一樣的生存狀態(tài)。

　　在過去相當(dāng)長時間里，進(jìn)城的農(nóng)民工并沒有獲得與城市市民一樣的公共服務(wù)和社會保障，他們所享有的公共服務(wù)仍然和農(nóng)村的土地關(guān)聯(lián)在一起，比如子女教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會基礎(chǔ)保障，因此出現(xiàn)了各種情況，比如“留守兒童”問題、農(nóng)民工“早退”等問題。但是我國農(nóng)民工和其他國家居住在貧民窟的失地農(nóng)民的根本性差別在于，他們?nèi)匀粨碛幸环萁�立在承包地和宅基地基礎(chǔ)上的社會保障，擁有在農(nóng)村可以獲得的多種公共服務(wù)。這就使得進(jìn)城的農(nóng)民，無論是住在工廠宿舍、城中村或城邊村，還是住在其他租賃房里，他們始終是因?yàn)橛泄ぷ鞑派�活在城市里的一批人，而不是無工作被迫滯留的一批人；他們始終有基本的社會保障，而不是徹底失去了風(fēng)險防范能力。

　　這固然與我國戶籍制度有關(guān)，但最重要的一點(diǎn)是，我國集體所有、農(nóng)戶承包的土地制度，使得農(nóng)民不會失去社會保障，也就不具備產(chǎn)生貧民窟的社會基礎(chǔ)。我國的土地制度延續(xù)了集體經(jīng)濟(jì)土地制度，一家一戶的農(nóng)民可以承包土地，有土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，可以通過這塊土地進(jìn)行經(jīng)營和生產(chǎn)，但是不能將土地所有權(quán)出售。從這個意義上看，這一制度也保障了我國農(nóng)民永遠(yuǎn)不會完全失去土地。這種特殊的土地制度，是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是社會保障制度的組成部分�？梢�，我國土地與農(nóng)民的社會保障密不可分，當(dāng)我國還沒有建立起可以全面支撐農(nóng)民保障的其他社會保障體系時，就不能過早地取消建立在土地基礎(chǔ)上的社會保障功能。這不僅關(guān)系土地利用效率，更關(guān)涉農(nóng)民基本權(quán)益。

　　雙重社保體系的不斷完善給農(nóng)民提供了新的保障

　　當(dāng)前，我國工業(yè)化、城市化還在繼續(xù)推進(jìn)，人口、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等情況也在發(fā)生各種變化，我國各種制度還在繼續(xù)改革，包括農(nóng)村土地制度和城市社會保障制度改革等，不斷豐富的雙重社會保障體系正在逐漸補(bǔ)充單一以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)民社會保障體系。

　　在農(nóng)村，一方面，土地確權(quán)繼續(xù)夯實(shí)了農(nóng)民的權(quán)益和保障。黨的十八屆三中全會以來，我國展開了農(nóng)村土地確權(quán)工作，提出加快農(nóng)村土地征收改革、完善土地流轉(zhuǎn)制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，有助于集約化、規(guī)�；�利用土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營，并在農(nóng)民承包權(quán)不變的前提下，進(jìn)一步釋放農(nóng)村勞動力的活力和積極性。土地流轉(zhuǎn)給有資金有技術(shù)的企業(yè)或個人，讓農(nóng)戶成為土地保障的最大受益者，還解決了大量農(nóng)民工在務(wù)工的同時牽掛家中“一畝三分地”的困擾。另一方面，以“新農(nóng)合、新農(nóng)保”為主的農(nóng)村社會保障制度正逐步建立。保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬的“五�！敝贫雀采w人群和內(nèi)容都有所擴(kuò)大，確定了農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)，建立了政府組織和引導(dǎo)支持、農(nóng)民自愿參加、多方籌資的大病統(tǒng)籌為主、農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)的“新農(nóng)合制度”；建立了以農(nóng)民為參保主體的新型農(nóng)民基本養(yǎng)老保險的“新農(nóng)�！敝贫�。

　　與此同時，我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn)，鼓勵城市政府為進(jìn)城農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，包括在子女教育、就業(yè)服務(wù)、法律咨詢、養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生等方面享受與市民相同或相近的福利待遇，這也就保障了從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的這部分農(nóng)業(yè)勞動力可以在城里長期居住，在工業(yè)和服務(wù)業(yè)安心就業(yè)，這樣農(nóng)民工就又獲得了一些城市里的公共服務(wù)和社會保障。從這個意義上看，他們獲得了雙重保障，既擁有原來附著在土地上的各種社會保障和以“新農(nóng)合、新農(nóng)保”為主的農(nóng)村社會保障，又獲得了城里不斷有所增進(jìn)的城市社會保障。

　　隨著新型城市化的開展，城市給進(jìn)城農(nóng)民提供越來越多的社會保障，農(nóng)村和城市的社會保障正在逐漸融合，必然使得我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程能夠平穩(wěn)發(fā)展，也使得新舊體制的轉(zhuǎn)換在保障農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上得以平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)。

　　 （作者：樊綱，系中國〔深圳〕綜合開發(fā)研究院院長）