作者系中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態(tài)文明教研部主任、教授

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調(diào)，“要健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內(nèi)容，按照集中管理、統(tǒng)一調(diào)撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的原則，盡快健全相關工作機制和應急預案”。這是深刻總結應對重大突發(fā)事件特別是這次新冠肺炎疫情經(jīng)驗教訓得出的重要結論，對完善國家應急管理體系具有重要指導意義。

應急物資保障是保證應急處置救援的基礎

應急物資是指突發(fā)事件應對過程中所需要的各類物資，在突發(fā)事件應急救援處置過程中發(fā)揮著極其重要的作用，是成功應對突發(fā)事件的重要保障�！锻话l(fā)事件應對法》第32條規(guī)定：“國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監(jiān)管、生產(chǎn)、儲備、調(diào)撥和緊急配送體系。設區(qū)的市級以上人民政府和突發(fā)事件易發(fā)、多發(fā)地區(qū)的縣級人民政府應當建立應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的儲備制度�？h級以上地方各級人民政府應當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，與有關企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應急救援物資、生活必需品和應急處置裝備的生產(chǎn)、供給�！�

2003年以來，我國大力推進現(xiàn)代應急管理體系建設，取得了很大的成績。在此過程中，我國應急物資保障工作也有了很大的進步，為成功應對各類突發(fā)事件發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，各類突發(fā)事件頻繁發(fā)生，自然災害方面大災多發(fā)、多災并發(fā)，事故災難方面重特大事故時有發(fā)生，公共衛(wèi)生方面的突發(fā)事件防控難度越來越大，社會安全方面既面臨傳統(tǒng)安全的威脅，也面臨非傳統(tǒng)安全的挑戰(zhàn)，而且各類突發(fā)事件的關聯(lián)性越來越強，單一事件往往會造成多領域、多地區(qū)的影響。隨著人民群眾生活水平的提高以及新媒體的出現(xiàn)，應急管理工作面臨更高要求、更大挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的應急物資保障工作還不能很好地適應應急管理工作的新形勢、新要求。

應急物資保障仍存在突出問題

一是應急物資保障綜合能力難以適應形勢需要。常態(tài)化的綜合管理機制不健全，在我國應急物資分類管理的現(xiàn)狀下，各有關單位對于物資管理的目標、任務各不相同，物資儲備、庫點布局、能力建設等方面容易造成過剩和不足并存。資源共享不足，突發(fā)事件發(fā)生后，由于部門之間、軍地之間、地區(qū)之間缺乏信息溝通和資源共享，難以從整體上對應急物資數(shù)量和分布狀況準確掌握，影響物資保障的效率。應急物流能力不足，應急物資調(diào)配運輸指揮機制不健全，部分省市缺乏統(tǒng)一的運輸指揮調(diào)度機制，緊急情況下應急物資的裝卸、流轉(zhuǎn)效率較低，突發(fā)事件發(fā)生后缺少第一時間應對的必要物資和工具。

二是應急物資儲備體系亟待完善。儲備方式單一，目前我國應急物資儲備以實物儲備為主，合同儲備、事前協(xié)議等市場化儲備所占比重較小，部分大型、特種應急救援裝備缺乏，應急物資儲備的種類、數(shù)量及保障的時效性都難以滿足突發(fā)事件需求。專用應急產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足，專用應急產(chǎn)品在突發(fā)事件發(fā)生時作用巨大，但常態(tài)下市場需求波動性大、需求數(shù)量小，企業(yè)為規(guī)避經(jīng)營風險不愿意生產(chǎn)此類專用應急產(chǎn)品。社會化儲備薄弱，大多數(shù)企事業(yè)單位對應急物資儲備重視不夠，家庭應急物資儲備幾乎是空白。

三是應急物資保障社會協(xié)同亟待提高。一方面，應急物資供需渠道不暢。需求方面，各有關單位需求分散且不確定性強；供應方面，相關的生產(chǎn)企業(yè)繁多且中小微企業(yè)占相當數(shù)量。需求方由于缺乏對社會各類資源系統(tǒng)性的梳理掌握，在緊急采購征用時往往出現(xiàn)資源太多找不準、稀缺資源找不到等情況；而供應方由于不了解需求，無法及時提供服務。另一方面，應急調(diào)用補償機制不完善。雖然《突發(fā)事件應對法》對征用補償提出了要求，但由于缺乏可操作的細則，特別是在各方或各級責任不清晰時，容易造成推諉扯皮或補償資金到位不及時等情況，影響了應急物資保障工作的順利開展，挫傷了企業(yè)參與突發(fā)事件應對的積極性。

四是應急物資保障科學化水平不足。應急物資保障缺乏輔助決策，突發(fā)事件發(fā)生后的物資需求往往基于經(jīng)驗管理，事件類型、級別、氣候、階段等條件與應急物資種類、結構、標準、數(shù)量需求的關系尚未形成科學體系，往往造成供需錯位，導致不必要的浪費和損失。應急物資配備的標準化程度較低，雖然我國大多數(shù)應急物資都已實行了中央與地方兩級甚至多級應急物資儲備制度，但不同層級的各類物資的儲備品種和數(shù)量、儲備方式等，缺乏統(tǒng)一標準。高層樓宇、人員密集場所、緊急避難場所、突發(fā)不明傳染病疫情等應急物資配備標準要求不夠清晰。應急物資儲備缺乏科學評估，針對各類應急物資儲備的種類、規(guī)模、結構、布局，缺乏系統(tǒng)、全面、定期的評估。

完善應急物資保障體系的建議

堅持綜合協(xié)調(diào)與分類管理相結合。切實遵循“綜合協(xié)調(diào)，分類管理”的原則，不能偏廢。建立應急物資保障部門聯(lián)席會議制度，進一步明確和落實相關部門應急物資管理工作職責，定期研討、溝通、交流應急物資儲備、調(diào)運、補償?shù)认嚓P事宜。充分發(fā)揮國民經(jīng)濟動員系統(tǒng)平時應急的功能，將國民經(jīng)濟動員系統(tǒng)中通用物資部分納入應急物資保障體系中，加強應急信息資源整合，在突發(fā)事件應對中充分發(fā)揮各地動員中心積極作用，保障應急物資需求。推動應急物流發(fā)展，健全應急物資調(diào)度機制，按照規(guī)模適度、布局合理、保障有力、合理利用的原則，充分發(fā)揮社會力量，完善應急物流配套設施，提高應急物資裝卸、流轉(zhuǎn)效率。

形成多種儲備方式的應急物資儲備體系。綜合考慮我國突發(fā)事件發(fā)生規(guī)律和需求、應急物資屬性、可操作性和經(jīng)濟性等因素，研究提出實物儲備、生產(chǎn)能力儲備、商業(yè)儲備、社會化儲備等多種存儲方式相結合的儲備體系。充分發(fā)揮市場作用，加強資金政策扶持和標準引導，促進各類儲備方式發(fā)展。建立和完善中央、地方應急物資儲備庫體系，形成國家、省、市、縣四級應急物資儲備網(wǎng)絡。鼓勵企事業(yè)單位、人員密集場所、家庭儲備相關應急物資，促進社會儲備成為應急物資儲備體系的重要組成。

推動應急物資保障的資源共享和供需銜接。建設國家應急物資保障數(shù)據(jù)服務平臺，整合各應急物資管理部門的信息資源，搭建使用單位與應急物資生產(chǎn)、銷售企業(yè)的供需平臺，實現(xiàn)與國家應急平臺的對接，為各地區(qū)和有關部門提供應急物資保障的綜合性服務，促進應急物資信息資源共享。完善應急物資征用補償機制，根據(jù)突發(fā)事件等級、發(fā)生區(qū)域等情況，確定補償主體，明確分擔比例，使應急物資征用工作有章可循、有法可依，鼓勵生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營單位、組織團體等參與應急物資共享。建立部門間、地區(qū)間的應急物資保障快速互助機制，最大程度地提升應急物資保障效率，提高國家資源的整體利用率，并研究建立與之相適應的國家財政統(tǒng)一結算方式。

提升應急物資保障的科學化水平。開展應急物資需求預測研究，通過重大突發(fā)事件風險評估、典型突發(fā)事件場景分析等方法，建立典型突發(fā)事件與所需物資的關系、基準應急保障等模型，為突發(fā)事件應急物資保障提供決策支持。推進應急物資儲運標準化，適時開展應急物資儲備相關法規(guī)、規(guī)范、標準的研究制定，借鑒國外經(jīng)驗，推進應急物資集裝單元化儲運能力建設。建立全國應急物資儲備綜合評估制度，根據(jù)我國突發(fā)事件綜合風險評估和區(qū)域特點等，結合突發(fā)事件的實際處置情況，建立對應急物資儲備的時空、種類、布局、方式等進行評估的制度，提高應急物資儲備的科學化水平。