新型社會(huì)救助體系發(fā)展的目標(biāo)定位

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著保障和改善民生政策的大力推進(jìn)，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實(shí)施，我國(guó)社會(huì)救助體系建設(shè)進(jìn)入了政府全面主導(dǎo)的新階段，確立了規(guī)范化、制度化的發(fā)展方向，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟(jì)理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變；在制度上，社會(huì)救助形式從臨時(shí)性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會(huì)救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助，初步形成了以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)、自然災(zāi)害救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項(xiàng)救助制度為支撐，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系框架。

在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，根據(jù)城鄉(xiāng)居民基本生活的不同方面和需求的不同層次，先建立單項(xiàng)制度，全面覆蓋，再以點(diǎn)帶面，銜接整合各個(gè)單項(xiàng)制度。目前，經(jīng)過(guò)20多年的制度建設(shè)，我國(guó)社會(huì)救助體系正處于從覆蓋到整合發(fā)展的關(guān)鍵期。十八屆三中全會(huì)指出，要更好保障和改善民生，完善再分配調(diào)節(jié)機(jī)制。這為建設(shè)新型社會(huì)救助體系指出了目標(biāo)和路徑�；�于我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了新的階段，新型社會(huì)救助體系應(yīng)包含一個(gè)總目標(biāo)和三項(xiàng)具體目標(biāo)定位。

新型社會(huì)救助體系的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)更可靠的社會(huì)救助。圍繞這一總目標(biāo)，“堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策要活、社會(huì)政策要托底，努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一”①，這可以理解為兩層含義：第一，在當(dāng)前和今后一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是最重要的目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展必然帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題，直接影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而要通過(guò)社會(huì)政策的“托底”，起到保障城鄉(xiāng)居民基本生活的作用，起到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定器和助力器的作用；第二，在當(dāng)前，社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，整合經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，社會(huì)救助作為社會(huì)政策的主要內(nèi)容之一，要改變長(zhǎng)期以來(lái)針對(duì)弱勢(shì)群體的消極被動(dòng)的局面，通過(guò)開(kāi)展積極社會(huì)救助，做到更有力地支持和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“圍繞保障基本民生，織好網(wǎng)、補(bǔ)短板、兜住底”②。

目標(biāo)定位之一：以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，整合主要救助項(xiàng)目，形成新型社會(huì)救助體系的“底網(wǎng)”。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)救助呈現(xiàn)“多龍治水”的局面，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的預(yù)算安排、使用監(jiān)督；民政部門(mén)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)低保、醫(yī)療救助、災(zāi)民救助、臨時(shí)救助、應(yīng)急救助和社會(huì)互助等；勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)就業(yè)援助；衛(wèi)生部門(mén)落實(shí)醫(yī)療救助政策；農(nóng)委扶持農(nóng)村困難群眾發(fā)展生產(chǎn)；住建委負(fù)責(zé)廉租房救助；教育部門(mén)落實(shí)教育救助；工會(huì)開(kāi)展困難職工幫困；殘聯(lián)和婦聯(lián)實(shí)施殘疾人和婦女、兒童救助；慈善機(jī)構(gòu)吸收捐助和開(kāi)展慈善項(xiàng)目。

在一些有交叉性的社會(huì)救助方面，如公安、城管、交通、衛(wèi)生、民政等部門(mén)共同負(fù)責(zé)城市的流浪乞討人員；在醫(yī)療救助方面，實(shí)行民政部門(mén)主管，衛(wèi)生部門(mén)落實(shí)，而勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)家庭人均收入在城市職工最低工資與最低生活保障之間的困難企業(yè)患大病職工開(kāi)展醫(yī)療救助，由此所形成的交叉管理格局不僅不利于各部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，還增加了社會(huì)救助的環(huán)節(jié)和運(yùn)行成本，使救助效果難以控制，不可避免地還會(huì)產(chǎn)生新的不平等問(wèn)題。

從社會(huì)救助體系建設(shè)來(lái)看，覆蓋城鄉(xiāng)最低生活保障制度的全面實(shí)施，形成了社會(huì)救助體系的“底”，保障了城鄉(xiāng)居民的基本生活。但由于醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助和住房救助分屬不同部門(mén)管理和實(shí)施，所以，救助資源分配、救助信息管理和救助評(píng)估等方面的管理在部門(mén)之間還存在問(wèn)題，居民最低生活保障制度還沒(méi)有與這些救助項(xiàng)目進(jìn)行有力的整合，社會(huì)救助體系的“底網(wǎng)”還沒(méi)有編織緊。

目標(biāo)定位之二：從“基本生活的保障”和“主要困難的解決”出發(fā)，通過(guò)補(bǔ)短板，健全社會(huì)救助體系。首先，在救助對(duì)象上，一是按照應(yīng)保盡保原則，外來(lái)務(wù)工人員還沒(méi)有納入城鎮(zhèn)最低生活保障、醫(yī)療救助和教育救助等制度實(shí)施的范圍，他們還面臨著生活的風(fēng)險(xiǎn)；二是部分支出型貧困家庭還面臨著生活困難問(wèn)題，即有殘疾、年老、重病等喪失勞動(dòng)能力人員的家庭，此外，單親家庭、有學(xué)齡兒童的家庭因財(cái)力支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其承受能力而造成了生活的貧困，抗風(fēng)險(xiǎn)能力受到挑戰(zhàn)，迫切需要重點(diǎn)解決。其次，在救助服務(wù)上，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)貧困家庭的救助偏重于經(jīng)濟(jì)方面，社會(huì)救助服務(wù)明顯不足；同時(shí)，經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)還沒(méi)有有效連接起來(lái)。因此，大力推動(dòng)開(kāi)展救助服務(wù)，使經(jīng)濟(jì)援助和救助服務(wù)相互支持，共同發(fā)揮作用，這是低保及低保邊緣家庭緩解和擺脫貧困的一項(xiàng)有效措施。

目標(biāo)定位之三：通過(guò)信息化建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)救助管理。社會(huì)救助是一項(xiàng)復(fù)雜細(xì)致、量大面寬的工作，靠傳統(tǒng)的人工操作已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的需要，使用信息化手段，特別是網(wǎng)絡(luò)化管理，不僅能提高管理效率，減少管理成本，增加透明度，還能方便快捷公布有關(guān)信息，提供及時(shí)準(zhǔn)確的查詢服務(wù)。目前，信息化已成為社會(huì)救助工作必不可少的重要手段，也是我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助管理發(fā)展需要突破的瓶頸。第一，救助信息的聯(lián)網(wǎng)和平臺(tái)建設(shè)滯后。多年來(lái)，全國(guó)很多市、縣自行開(kāi)發(fā)了相對(duì)獨(dú)立的救助信息系統(tǒng)，有的初步實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)的統(tǒng)一管理，但總體上，信息化水平還比較低，在全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和建立綜合信息平臺(tái)方面還存在明顯不足。第二，部門(mén)橫向互聯(lián)的救助信息共享機(jī)制還沒(méi)有形成。由于各部門(mén)信息化系統(tǒng)之間各自為政，信息不能共享，系統(tǒng)牽涉到跨部門(mén)業(yè)務(wù)流程很難實(shí)現(xiàn)，救助信息管理存在“縱強(qiáng)橫弱”的問(wèn)題。